Cuộc sống quanh ta

Dân chủ hóa, phân quyền hóa cơ cấu hệ thống quyền lực nhà nước theo tư duy pháp quyền biện chứng

Hồ Bá Thâm
Thứ 4 03/03/2010

Nhận thức về nhà nước pháp quyền ở nước ta vẫn đang có ý kiến khác nhau, chưa thật đúng và sáng tỏ, rất đáng chú ý.

Bài viết này tập trung vào 4 nội dung đang có ý kiến khác nhau hiện nay.

1. Nói quyền lực nhà nước thống nhất nhưng thống nhất ở đâu?
2. Không chỉ phân công và hợp tác mà còn là giám sát, kiềm chế giữa các quyền lực
3. Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tổ chức hệ thống quyền lực theo nguyên tắc nào, nó có bao nhiêu nội dung, khái quát ra sao?
4. Phải chăng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam là kết hợp giữa tập quyền và phân quyền, hay giữa phân quyền và tập quyền?

Qua đó, chúng tôi đưa ra kiến giải của mình và xác lập nguyên tắc “Tam quyền phân hợp giám” (gọi tắt là nguyên tắc tam quyền phân giám).

***

Trước yêu cầu “Nhà nước nhỏ, xã hội lớn”, Nhà nước chuyên nghiệp, Nhà nước nhân văn và xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân do dân vì dân, “Nhà nước kiến tạo sự phát triển”⁽¹⁾, tăng cường hiệu lực và hiệu quả của hoạt động của Nhà nước trước thời kỳ mới, hiện đại hóa và hội nhập ở tầng cao mới, đòi hỏi phải xem xét và đổi mới nhận thức về vấn đề quyền lực nhà nước.

Thực trạng quyền lực và cơ cấu, quan hệ quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay không chỉ cồng kềnh, nhiều tầng nấc, chậm chạp, nặng nề mà còn thiếu cơ chế thực thi quyền lực, đảm bảo giám sát, kiềm chế quyền lực, chống lạm quyền, chống tùy tiện. Từ đó, chế độ dân chủ pháp quyền trong hệ thống nhà nước và trong xã hội còn nhiều hạn chế, khuyết tật. Nhiều chỗ hổng trong quyền lực nhà nước và cơ chế quản lý, quản trị quốc gia lỗi thời đã làm phát sinh trì trệ, giảm hiệu lực của quyền lực và còn làm tha hóa quyền lực, phát sinh tiêu cực tràn lan. Những khuyết tật hệ thống như vậy đã được nêu lên trong các văn kiện của Đảng và Nhà nước, các công trình nghiên cứu khoa học. Đây là một trong những khiếm khuyết lớn của hệ thống chính trị và Nhà nước ở nước ta đang được nghiên cứu, khắc phục.

Vấn đề là cần phải nhận diện cho đúng và thiết kế lại theo nguyên tắc, cơ chế nào? Nhưng, về nhận thức thì ngay việc hiểu như thế nào là nguyên tắc thống nhất quyền lực và phân quyền vẫn chưa rõ và chưa có nhất trí². Trong nhiều nguyên nhân, có nguyên nhân tư duy, định kiến cũ còn gây cản trở lớn cho việc đổi mới hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước về chức năng, nhiệm vụ và bộ máy, cơ chế. Tâm thức tập quyền còn ảnh hưởng nặng trong suy nghĩ của nhiều người.

Chẳng hạn, mấy năm trước đây, trong bài viết Bàn về nguyên tắc “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” của Trương Hồ Hải (Tạp chí Sinh hoạt lý luận, số 75/2006), tác giả cũng chỉ nói về việc thống nhất, phân công và phối hợp quyền lực mà không rõ một nội dung giám sát hay kiềm chế quyền lực. Còn Nguyễn Đăng Dung cho rằng, trong ngôn ngữ Nghị quyết, Hiến pháp cũng như luật thì Nhà nước ta được tổ chức theo nguyên tắc tập quyền. Quốc hội là cơ quan quyền lực đại diện cao nhất và quyền lực nhà nước thống nhất ở Quốc hội. Một số học thuyết gia thì cho rằng, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nên chỉ có thể thống nhất quyền lực trong tay nhân dân, vì chỉ nhân dân mới có quyền phân quyền cho các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp, tư pháp. Nguyễn Đăng Dung đã có lần khẳng định Nhà nước ta được tổ chức theo nguyên tắc tập quyền, còn các nước tư bản thì theo phân quyền, ba quyền cân bằng, đối trọng nhau, nhưng rất tương đối, như ở Anh theo chế độ đại nghị, ba quyền gắn như hòa vào nhau làm một. Còn ở Việt Nam, trong quan hệ giữa Nhà nước và đảng cầm quyền có lẽ cũng có điểm chung nào đó với các nước đa đảng³. Nhưng cái chung ấy là gì, tác giả không nêu rõ. Lê Tuấn Huy trong Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam (Nxb.Tổng hợp TP. Hồ Chí Minh, 2006) đã phân tích khá sâu về vấn đề phân quyền và tập quyền. Gần đây, Nguyễn Đăng Dung đã phân tích khá sâu sắc và thuyết phục về các dấu hiệu, đặc trưng, đặc điểm của Nhà nước pháp quyền, nhất là về quan hệ giữa các bộ phận của quyền lực nhà nước pháp quyền sao cho chống được sự lạm quyền, tùy tiện khi sử dụng quyền lực nhà nước và cho rằng “Nhà nước pháp quyền là Nhà nước phải được tổ chức theo nguyên tắc phân quyền”⁽⁴⁾.

Về ba quyền cơ bản trong hệ thống quyền lực nhà nước, thì Locke chỉ thừa nhận hai quyền lập pháp và hành pháp, đồng thời đề xuất về sự phân công quyền lực, nhưng không nêu việc kiểm soát quyền lực. Chỉ đến Montesquieu thì mới đề xuất yêu cầu kiểm soát quyền lực. Hơn nữa, không phải chỉ kiểm soát từ bên ngoài mà là ngay trong cơ cấu nội tại của hệ thống quyền lực nhà nước, như một cơ thể sống với cơ chế tự động⁽⁵⁾, tự phòng chống. Tất nhiên, Montesquieu còn nhìn nhận sự kiểm soát quyền lực trong quan hệ giữa nhân dân - Nhà nước và công luận khi nêu lên tư tưởng Nhà nước dân chủ pháp quyền. Khi phân tích vấn đề này, Lê Tuấn Huy đã nhấn mạnh rằng, trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thì sẽ xuất hiện “phân quyền xã hội chủ nghĩa”, đó là nguyên tắc dù trong đó bao hàm tập quyền phi định chế. Nhưng phải chăng, bản chất của phân quyền chỉ là “cơ chế kiềm chế, đối trọng và không để quyền lực đi đến lạm quyền, chuyên chế” ⁽⁶⁾ như tác giả này khẳng định là đúng và đủ? Và khi chúng ta nói đến cơ chế - nguyên tắc “tam quyền phân lập”, thường được hiểu là phân ra và đối lập - đối trọng trong Nhà nước tư sản, thì phải chăng, trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa cũng là “tam quyền phân lập” ấy hay là “tam quyền phân hợp” (phân chia, phân công, phân cấp và phối hợp, thống hợp)?

Từ góc nhìn triết học chính trị và triết học hệ thống, chúng tôi xin trao đổi như sau.
1. Nói quyền lực nhà nước thống nhất nhưng thống nhất ở đâu?

Có người cho rằng, thống nhất quyền lực nhà nước là ở Quốc hội. Nếu thế thì Quốc hội sẽ là cơ quan toàn quyền và sẽ đi đến tập quyền định chế. Nhưng ai là người giám sát Quốc hội? Có người cho rằng, không phải quyền lực nhà nước thống nhất ở Quốc hội, mà ở nhân dân, nhưng nên hiểu như thế nào khi nhân dân là một chủ thể trừu tượng?⁽⁷⁾. Có người lại cho rằng, quyền lực nhà nước thống nhất ở mục tiêu chính trị chung của Nhà nước.

Chúng ta thấy rằng, quyền lực của nhân dân một mặt thể hiện ở Quốc hội, mặt khác ở quyền lực xã hội dân sự, thể hiện ở dư luận xã hội, ở quyền biểu tình hay ở quyền bầu cử của mình, tức quyền lực đó cũng bị phân ra nhiều phần. Ý chí nhân dân trở thành ý chí Nhà nước, thống nhất ý chí là phải thống nhất thông qua Nhà nước, ví dụ ở Hiến pháp. Hiến pháp là quyền cao nhất và tập trung nhất. Quốc hội là cơ quan lập pháp, phê chuẩn Hiến pháp, nhưng Quốc hội cũng phải tuân thủ Hiến pháp. Hiến pháp là ý chí tập trung nhất của nhân dân. Nhân dân là gốc của quyền lực nhà nước nhưng vừa ở trong Nhà nước, vừa ở ngoài quyền lực nhà nước, tức mang tính “bán quyền lực nhà nước” (nửa nằm trong, nửa nằm ngoài Nhà nước). Do vậy, nói rằng quyền lực nhà nước thống nhất ở nhân dân cũng chưa thật chuẩn xác và thỏa đáng. Nếu hiểu quyền lực nhà nước thống nhất ở chính mục tiêu và quyền lực nói chung của Nhà nước thông qua hệ thống thể chế của nó được nhân dân giao phó, ủy thác, như nguyên Chủ tịch Trần Đức Lương nhận xét⁸ thì sao? Hệ thống thể chế được nhân dân giao phó, ủy thác là thể chế nào?

Theo chúng tôi, khi nói quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay là thống nhất thì đó là thống nhất quyền lực nhà nước, hay quyền lực nhà nước là thống nhất, nghĩa là các cơ quan và nhánh quyền lực khác nhau như những bộ phận cấu thành hệ thống, tạo nên một chỉnh thể quyền lực và tạo nên sức mạnh chung và theo một hướng chung như là sản phẩm của chỉnh thể, hợp trội, vượt trội. Sự thống nhất quyền lực nhà nước trong một bản chất, trong một mục tiêu, trong một ý chí, ở sự đồng bộ, đồng thuận và hợp trội của chỉnh thể phức hợp quyền lực. Nhưng chính Hiến pháp và luật pháp là thể hiện vai trò thần linh pháp quyền chi phối và thể hiện sự thống nhất đó trên cơ sở quyền lực của nhân dân, chứ không phải chỉ ở mục tiêu chính trị và cũng không phải ở Quốc hội. Quyền lực nhà nước là thống nhất (trừu tượng) nhưng về mặt kết cấu và chức năng lại phải phân công, phân quyền (hiện hữu cụ thể). Phân công, phân quyền thì tất yếu. Nhưng từ đó thì lại sinh ra cơ chế hợp tác cũng là tất yếu. Và rồi chúng lại phải nằm trong sự giám sát, chế ước lẫn nhau. Phân công - phân quyền, hợp tác và kiềm chế - giám sát lẫn nhau là ba mặt, ba chức năng khác nhau không bỏ một mặt, một chức năng nào, nhưng lại ràng buộc và bổ sung cho nhau. Chính từ đó, chúng mới tạo nên tính hợp trội trong chỉnh thể hệ thống và bảo vệ được sức sống của nó, chống sự tha hóa quyền lực từ bên trong. Điều này, xét đến cùng là chung cho mọi Nhà nước pháp quyền. Chỉ có điều ở nước ta, không có đối kháng trong quyền lực nhà nước, còn nhà nước pháp quyền tư sản chẳng hạn thì sự thống nhất ở đây bao hàm sự đối lập - đối kháng nhất định giữa ba quyền lực khi đại biểu cho các tập đoàn thống trị khác nhau nhưng với danh nghĩa của nhân dân.

Xét rộng hơn, sâu xa hơn thì sự thống nhất đó nằm ở quyền lực xã hội nói chung của nhân dân, nên khi nhân dân bầu cử hay thể hiện ý chí chung của mình, tức ở quyền lực của nhân dân. Do vậy, nên nói chính xác là quyền lực nhà nước thống nhất trên nền tảng quyền lực của nhân dân (toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân) và thể hiện ở Hiến pháp. Và đúng là trong thời đại ngày nay không có sự thống nhất quyền lực ở một định chế cụ thể nào của Nhà nước (dù là Quốc hội) ⁽⁹⁾. Nhưng nói thống nhất quyền lực nhà nước là ở quyền lực nhân dân như một quyền lực trừu tượng, nhất là phần ngoài quyền lực nhà nước và điều đó không thể là một kiểu nhà nước tập quyền (dù hiểu theo nghĩa phi định chế). Hơn nữa, theo nghĩa chung thì nhà nước tư sản vẫn dựa trên quyền lực xã hội dân sự, tức là nhân dân, dù là có đối kháng lợi ích. Và nếu thiếu xã hội dân sự thì khó mà có Nhà nước pháp quyền đúng nghĩa, dù là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa..
2. Do vậy, không chỉ phân công và hợp tác mà còn là giám sát, kiềm chế giữa các quyền lực

Quyền lực nhà nước là thống nhất theo nghĩa tạo thành một chỉnh thể hài hòa, nhưng Nhà nước này, quyền lực này tất yếu phải phân công - phân quyền thành từng bộ phận quyền lực độc lập trong hệ thống, gần như công nghệ máy móc, thì mới vận hành có hiệu quả. Nhưng nói quyền lực nhà nước là thống nhất, tức “không phân chia” nhưng lại nói phân công hay phân quyền thì mâu thuẫn, không hợp lôgic. Vì phân chia (chia ra ba quyền lực chứ không phải chia phần và chia là cho hết) cũng là phân công, phân quyền (chữ phân công tỏ ra nhẹ hơn chữ phân quyền). Thực ra phân chia, phân lập, phân công với vấn đề hợp tác và kiểm soát quyền lực dù nghĩa rộng, hẹp khác nhau nhưng có chung thực chất ba mặt của phân quyền. Phân quyền như vậy là một nguyên tắc lớn, không phải là phân tán hay sợ các quyền ngang nhau, độc lập tuyệt đối, mà trong thực tế không bao giờ có. Có quan niệm không đúng cho rằng, chia ba quyền lực ấy thành các quyền lực tuyệt đối, có sức mạnh “ngang nhau” và “đối nghịch, ngăn cản nhau”. “Khi đó thì cả guồng máy chính quyền sẽ ngưng trệ”. Thực ra ở đâu cũng vậy, trong Nhà nước pháp quyền, không có một cơ quan nào toàn quyền nhưng ba loại quyền lực, ba loại chức năng này khác nhau, chế định nhau và có sự hợp tác với nhau trong chỉnh thể hệ thống mà xét đến cùng lại do hệ thống kinh tế - xã hội trong đó nhân dân là chủ thể quyết định.

Nhưng vấn đề không chỉ là phân công và hợp tác quyền lực mà còn quan trọng hơn là kiểm soát, kiềm chế quyền lực, quyền lực giám sát, kiềm chế quyền lực (hơn nữa đây là điều mà chúng ta còn yếu và chưa rõ ràng về mặt thể chế). Yêu cầu giám sát, kiềm chế quyền lực lẫn nhau (chức năng hãm trong hệ thống) là nguyên tắc rất quan trọng nhưng chúng ta lại bị hiểu lầm (chỉ là đối trọng- đối kháng hay phân tán quyền lực), nên thường né tránh. Chúng ta lại có tâm lý sợ (hay chưa có thói quen dân chủ, bình đẳng kiểu này) giám sát, kiềm chế quyền lực lẫn nhau, sợ cả “đối trọng” theo nghĩa giám sát, kiềm chế ấy. Ở đây chứng tỏ vừa thiếu tư duy hệ thống phức hợp - biện chứng, thiếu tư duy kiểu dân chủ pháp quyền, bị mê muội của mặc cảm chính trị và tâm lý tập quyền truyền thống (truyền thống phong kiến và truyền thống chính quyền thời bao cấp). Nếu chỉ nhấn mạnh nguyên tắc thống nhất, hợp tác, không có “đối trọng” (đối quyền), hay không có kiểm soát, kiềm chế lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực thì lại không đủ khi nói về nhà nước pháp quyền hay theo nguyên tắc pháp quyền (phân quyền). Chúng tôi nghĩ rằng, cần nêu yêu cầu giám sát, kiềm chế quyền lực lẫn nhau là một trong những nội dung của nguyên tắc nhà nước pháp quyền mới đủ rõ. Có trường hợp khi phân tích nội dung thì có nói tới trách nhiệm giám sát từ bên trong hệ thống quyền lực, hoặc chỉ nói đến giám sát từ bên ngoài Nhà nước, mà chưa thành một công thức khái quát, nếu như vậy là chưa đủ. Đây là vấn đề cực kỳ quan trọng. Lê Tuấn Huy - theo tinh thần của Montesquieu - cũng cho rằng “bản chất của phân quyền không có gì khác hơn chính là cơ chế kiềm chế, đối trọng và không để quyền lực đi đến lạm quyền, chuyên chế”¹⁰. Nhưng theo chúng tôi, về bản chất phân quyền thì nói như thế là chưa đủ. Dù rằng, ở những phần khác của cuốn sách, tác giả có nói đến phối hợp, tạo nên sự thống nhất của quyền lực nhà nước nhưng lại hầu như không đưa vào khái niệm bản chất đặc trưng.

Bản chất của phân quyền trước hết ở chỗ kiềm chế, giám sát quyền lực, nhưng thực ra còn ở chỗ tính độc lập của nó và tính hợp tác (tạo thống nhất) của nó nữa, không có cái này không có cái kia. Bản chất của phân quyền trong chủ nghĩa xã hội như một cơ chế, một công nghệ thực thi quyền lực nhà nước có hiệu quả thì, nó cần cả phân biệt trách nhiệm quyền năng, cần hợp tác với nhau và cần kiềm chế lẫn nhau như ba mặt, ba nội dung không thể thiếu nội dung nào. Chính nhờ phân công, phân quyền và hợp tác với nhau một cách có kiềm chế, giám sát trong quá trình vận động mà nó “đi tới một cách nhịp nhàng” (từ của Montesquieu) với nhau, và tránh sự lạm quyền, tuy không tránh khỏi mâu thuẫn (lạm quyền) là khuynh hướng của quyền lực nhà nước thống nhất theo “nguyên tắc tổng hợp lực” (đường chéo hình bình hành)⁽¹¹⁾. Ngay cả Nhà nước pháp quyền tư sản, dù tổ chức khá đa dạng thì nói chung, “mục đích của phân quyền là để nhằm kiểm soát quyền lực nhà nước, bảo đảm cho sự tồn tại của nhà nước và nền dân chủ chứ không phải là để thỏa hiệp hay chia rẽ quyền lực giữa các lực lượng đối lập trong xã hội”⁽¹³⁾. Do vậy, không chỉ là thống nhất, phối hợp, đồng thuận mà có cả đối quyền - đối tác và đấu tranh (giám sát, kiềm chế) giữa các nhánh quyền lực nhà nước (dù khác nhau về mức độ). Suy nghĩ khác đi sẽ không biện chứng, dù là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Như vậy, nội dung (bản chất) của nguyên tắc (của cơ chế “tự động hóa” thực thi quyền lực) trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là vừa thống nhất vừa phân công, vừa hợp tác hay phối hợp, vừa giám sát lẫn nhau. Và đó cũng là đặc trưng của hệ thống đa trí tuệ, đa chủ thể⁽¹⁴⁾. Có một cơ chế tự động được thiết kế và vận hành như vậy mới vừa chống bệnh chung chung vô trách nhiệm, vô chính phủ, vừa chống lạm quyền và bất hợp tác, quay lưng lại với nhau. Điều này cần nói rõ như là phân quyền là một nguyên tắc lớn của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Vấn đề là nhấn mạnh hợp tác hay nhấn mạnh kiểm soát, kiềm chế quyền lực? Trong tình hình hiện nay, nhấn mạnh chức năng kiềm chế, kiểm soát quyền lực theo chúng tôi là quan trọng hơn khi nói về phân quyền, nhưng không coi nhẹ hợp tác. Hoặc nếu chỉ nói phân công và hợp tác mà không nói giám sát, kiềm chế quyền lực, chống lạm quyền là thiếu sót quan trọng.

Cho nên nếu tuyệt đối hóa sự thống nhất, phối hợp, hợp tác quyền lực hay tuyệt đối hóa sự kiềm chế, kiểm soát quyền lực cũng đều không đúng. Trong tư duy biện chứng thật sự thì khi nói một mặt đã bao hàm cả hai, tuy nhiên phải nhìn nhận, phân tích tường minh cả hai mặt ấy (bộ phận và toàn bộ) mới thấy rõ cái hồn biện chứng của nó, tránh cho tư duy sai lầm, cực đoan... Vấn đề đặt ra là, Nhà nước ta theo nguyên tắc phân quyền hay tập quyền, hay kết hợp cả hai, nếu kết hợp thì nó ngang nhau hay mặt nào ưu thế hơn và cách gọi thế nào?
3. Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tổ chức hệ thống quyền lực theo nguyên tắc nào, nó có bao nhiêu nội dung, khái quát ra sao?

Phải chăng hiện nay, việc nêu lên một nguyên tắc và cơ chế thực thi quyền lực nhà nước là bất di bất dịch về nội dung, không thể hoàn thiện hay bổ sung? Nhất định là không! Gần đây, trong Văn kiện Đại hội X của Đảng ta có khái quát mới hơn trước và cho rằng: Xây dựng cơ chế vận hành của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân; quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và các quyết định của các cơ quan công quyền ⁽¹⁴⁾. Qua đây, ta thấy vấn đề giám sát quyền lực đã được nêu ra, nhưng lại không rõ ai giám sát ai trong hệ thống quyền lực nhà nước hay từ bên ngoài hệ thống nhà nước, đồng thời, khái quát này có thể không nằm trong nguyên tắc khái quát nói trên khi xét về mặt văn phạm ở câu dẫn trên đây (chỉ nói tính thống nhất, phân công và phối hợp trong quyền lực nhà nước). Còn vấn đề giám sát nói riêng ra một ý khác, một câu vế khác. Chúng tôi thấy, Văn kiện đại hội X đã nêu bật một hệ thống quan niệm (mới) và yêu cầu về giám sát và phản biện xã hội như là một yêu cầu, điều kiện15 của chế độ nhà nước pháp quyền trong quan hệ với xã hội dân sự. Nhưng chưa rõ trong các cơ quan quyền lực nhà nước thì như thế nào, có giám sát lẫn nhau hay không và có lấy quyền lực hạn chế quyền lực hay không để chống tùy tiện, lạm quyền và tha hóa quyền lực hay không? Trong thực tế thì quyền giám sát của Quốc hội, cơ quan lập pháp đối với cơ quan hành pháp là nêu khá rõ, mặc dù chưa đủ và gần đây có nhiều tiến bộ, chất lượng và hiệu quả hoạt động chung của Nhà nước khá hơn.

Tuy nhiên, từ phân tích ở trên theo chúng tôi, cần khái quát nguyên tắc Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam như sau: Quyền lực Nhà nước pháp quyền là thống nhất trên nền tảng của quyền lực của nhân dân, nhưng phải có sự phân công, phối hợp và giám sát, kiềm chế lẫn nhau giữa các cơ quan quyền lực nhà nước đồng đẳng trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa lấy thống nhất làm mục tiêu và phân quyền làm phương thức, phương tiện. Và vấn đề là phải tạo nên cơ chế phân công, phân quyền, phối hợp và giám sát lẫn nhau chứ không phải chỉ quan tâm tới thống nhất chung chung, không chuyên môn hóa, trách nhiệm hóa. Như vậy, đúng là quyền lực phải theo cơ chế và nguyên tắc phân quyền là chủ yếu chứ không phải là tập quyền. Cho nên hiện nay Đảng ta nhấn mạnh yêu cầu “Xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và các quyết định của các cơ quan công quyền”. Đó là dân chủ pháp quyền. Nhà nước pháp quyền là nhà nước phân quyền hóa theo Hiến pháp. Thống nhất là mục tiêu mà phân quyền và giám sát, kiềm chế và hợp tác là phương thức, là cơ chế tổ chức quyền lực nhà nước hiện đại dân chủ pháp quyền. Theo Montesquieu là một xã hội pháp quyền là xã hội có có hiến pháp, là xã hội tuân thủ pháp luật và có phân quyền rõ ràng⁽¹⁶⁾.

Tại kỳ họp thứ 9 khóa XI của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Tấn Dũng đã nêu lên rằng, Chính phủ “trân trọng đặt niềm tin vào sự giám sát, phối hợp, ủng hộ của Quốc hội, của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các đoàn thể xã hội, các hội nghề nghiệp, và các cơ quan thông tin đại chúng”¹⁷. Có thể thấy, Thủ tướng đặt yêu cầu giám sát lên trên yêu cầu phối hợp và tách như một nội dung riêng. Điều này cũng rất rõ trong nhận định về Nhà nước pháp quyền của Chủ tịch nước Nguyễn Minh Triết khi cho rằng: “Nhà nước pháp quyền là Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, tăng cường pháp chế, xử lý nghiêm minh, kịp thời mọi vi phạm pháp luật nhằm thực hiện và bảo vệ quyền tự do dân chủ và lợi ích hợp pháp của công dân; ngăn ngừa mọi sự lạm quyền từ phía cơ quan và cán bộ công chức nhà nước; ngăn ngừa hiện tượng dân chủ cực đoan, vô kỷ luật, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Nhà nước”⁽¹⁸⁾. Ba ý này nhấn mạnh tập trung vào việc giám sát, kiềm chế quyền lực của nhà nước pháp quyền. Với thực tế nảy sinh tràn lan và kéo dài ngày càng trầm trọng tệ nạn tham nhũng, cửa quyền, quan liêu và lãng phí hiện nay trong hệ thống chính trị và trong xã hội ta, càng thấy khiếm khuyết lớn trong một cơ chế thiếu giám sát và kiềm chế quyền lực tệ hại như thế nào. Đó là chỗ hổng và yếu kém nhất trong cơ chế hệ thống tam quyền của Nhà nước, phải được khắc phục sớm bằng cả nhận thức và thể chế. Có như thế mới phù hợp với phân công lao động quyền lực và cơ chế thực thi quyền của Nhà nước văn minh, hiện đại và dân chủ.

Không phân công, phối hợp và không có giám sát (kiểm soát) quyền lực nhà nước, ngăn chặn sự lạm quyền từ mỗi cơ quan thì không thể có dân chủ pháp quyền và hiệu quả trong hoạt động của Nhà nước hiện đại và cũng không làm trong sạch, minh bạch được hoạt động của Nhà nước. Tất nhiên, Nhà nước còn chịu sự giám sát của xã hội dân sự, quyền lực dư luận xã hội, của Đảng cầm quyền. Hơn nữa, khi đường lối của Đảng cầm quyền đã cụ thể hoá thành Hiến pháp thì Hiến pháp là cao nhất, chứ không phải quyền lực của đảng cầm quyền khi thực thi quyền lực nhà nước.

4. Phải chăng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam là kết hợp giữa tập quyền và phân quyền, hay giữa phân quyền và tập quyền?

Trong kết quả đề tài nghiên cứu KX. 04.01 (Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân, lý luận và thực tiễn) do Nguyễn Duy Quý và Nguyễn Tất Viễn đồng chủ biên (Nxb. Chính trị quốc gia, H. 2008) đã phân tích khá sâu sắc về vấn đề Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam. Các tác giả đặc biệt chú ý những nhận thức chưa rõ về nguyên tắc thiết lập tổ chức quyền lực nhà nước xã hội chủ nghĩa, nên có thời lấy nguyên tắc tập quyền phủ nhận nguyên tắc phân quyền, trong khi chưa hiểu rõ, và phân biệt đúng, hơn nữa còn lầm lẫn nội dung các nguyên tắc này. Các tác giả có cho rằng, chính vì vậy đã cản trở nhiều đến thiết kế và vận hành hệ thống quyền lực nhà nước. Nhưng không thấy rõ lắm các tác giả nghiêng về khẳng định nguyên tắc tập quyền hay phân quyền xã hội chủ nghĩa⁽¹⁹⁾. Mặc dù trong công trình này, các tác giả có khẳng định rằng, khắc phục sự đồng nhất nguyên tắc tập quyền với sự tập trung quyền lực ở Quốc hội; và khắc phục “cách tiếp cận lâu nay rằng tính thống nhất của quyền lực nhà nước là xuất phát từ nguyên tắc tập quyền”. Hoặc không nên tiếp cận giáo điều, máy móc mà cần linh hoạt rằng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thì không có phân quyền, không có kiểm soát, kiềm chế quyền lực bằng quyền lực trong hệ thống Nhà nước…⁽²⁰⁾.

Nguyễn Đăng Dung có quan niệm rằng, “cho đến hiện nay, lịch sử của việc tổ chức quyền lực nhà nước vẫn chỉ xoay quanh hai nguyên tắc cơ bản nhưng lại là đối nghịch nhau một trời một vực. Đó là việc tổ chức nhà nước theo nguyên tắc tập quyền hay phân quyền. Có cả một thời gian dài, việc tổ chức quyền lực nhà nước ta được tổ chức theo nguyên tắc tập quyền, mà mãi cho tới gần đây trong công cuộc đổi mới, chúng ta mới thừa nhận một số hạt nhân của sự phân quyền. Đó là sự phân công, phân nhiệm và sự phối hợp giữa ba quyền: lập pháp, hành pháp, tư pháp - hạt nhân của triết học chính trị trong các tác phẩm của Montesquieu”⁽²¹⁾.

Có tác giả cho rằng, hiện nay, sự kết hợp hai nguyên tắc đó là đặc thù của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam⁽²²⁾. Nếu thế thì sự kết hợp như vậy sẽ hình thành nên một nguyên tắc, chứ không thể tách rời thành hai nguyên tắc khi xem xét tổ chức nhà nước như một thực thể thống nhất. Nếu là một thì gọi là nguyên tắc gì? Nhưng ta thấy, trước hết sự kết hợp nói trên lại có mức hiểu khác nhau về vị thế, phạm vi từng nguyên tắc, hoặc đó là nguyên tắc phân quyền có kết hợp với tập quyền phi định chế, tức tập quyền này chỉ là một ý trong quan niệm phân quyền tức tập quyền trong phân quyền. Còn ngược lại thì cho rằng nguyên tắc là tập quyền, phân quyền chỉ là một ý trong đó, tức phân quyền trong tập quyền. Ngoài quan niệm cũ lấy nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa phủ nhận phân quyền tư bản chủ nghĩa, hiện nay có ba cách đề xuất: Một là, nguyên tắc “tập quyền xã hội chủ nghĩa”⁽²³⁾, tức bao hàm phân quyền; Hai là, nguyên tắc “phân quyền xã hội chủ nghĩa” bao hàm tập quyền (phi định chế); Ba là, nguyên tắc kết hợp tập quyền với phân quyền (có thể gọi là nguyên tắc tập phân). Phải chăng trong nguyên tắc kết hợp giữa tập quyền và phân quyền thì phân quyền và tập quyền là ngang nhau?

Nếu không phân quyền thì làm sao tổ chức thực thi quyền lực công bằng và rõ ràng trách nhiệm và hợp tác hay ngăn cản lạm quyền trong mỗi cơ quan quyền lực? Chỉ có phân quyền mới cụ thể hiện hữu, còn thống nhất là một tổng hòa trừu tượng. Thống nhất quyền lực là bản chất nhưng phân quyền là phương thức. Phân quyền biện chứng là phân quyền thống nhất trong mâu thuẫn, hay thống nhất trong phân quyền, trong giám sát và kiềm chế quyền lực, nên nó chống cả phân tán và chống cả chuyên quyền, lộng quyền. Đó là mâu thuẫn trong một thể thống nhất (nhịp nhàng, đồng bộ, đồng thuận, liên thông, hanh thông). Không thể có phân quyền loại trừ thống nhất hay ngược lại thống nhất quyền lực loại trừ phân quyền. Nhưng điều phải làm rõ là phân quyền chứ không phải thống nhất quyền lực hay tập quyền. Và “nếu có giai đoạn lịch sử đã tồn tại nguyên tắc tập quyền thì đó là sự biểu đạt tư tưởng: toàn bộ quyền lực thuộc về nhân dân chứ không phải toàn bộ quyền lực thuộc về Quốc hội như đã từng được quan niệm”⁽²⁴⁾. Thế nhưng chúng ta lại thường nhấn mạnh thống nhất quyền lực hay tập quyền hơn là phân quyền, ngại nói về phân quyền, chỉ nói phân công (trong khi đó lại không làm rõ được sự khác nhau thật sự giữa các khái niệm này). Thực ra, theo chúng tôi, thì ngay cả khi thực hiện nguyên tắc phân quyền xã hội chủ nghĩa trong cơ chế một đảng cầm quyền duy nhất như nước ta hiện nay như là công nghệ thực thi quyền lực nhà nước, thì quyền lực nhà nước vẫn thống nhất và toàn bộ quyền lực vẫn thuộc về nhân dân là hiển nhiên, không thể khác được.

Nhà nước tư sản đã vượt qua phương thức nhà nước tập quyền chuyên chế (phong kiến), chế tác, phát minh ra phương phức phân quyền và pháp quyền là hết sức tiến bộ phù hợp với cuộc cách mạng theo hướng dân chủ. Do vậy, không thể có cái gọi là tập quyền tư bản chủ nghĩa. Tập quyền với thống nhất là khái niệm khác nhau tuy có liên quan. Tập quyền chỉ là một trường hợp (mô hình) cụ thể của thống nhất quyền lực nhà nước cụ thể (một định chế hữu thể). Tập quyền theo kiểu phong kiến là tập trung quyền lực vào một cơ quan nhà nước hay một chủ thể (định chế hữu hình) và không có nền tảng xã hội dân chủ. Chính “sự tập trung” này dù có nghĩa lịch sử nhưng nó có xu hướng chuyên chế, độc quyền, phi dân chủ và phi pháp quyền mà lịch sử đã vượt qua bằng kiểu nhà nước với hình thái nhà nước pháp quyền tư sản hay phân quyền tư sản. Phân quyền là đặc thù của nhà nước pháp quyền tư sản nhưng chính phân quyền xét về mặt công nghệ lại là có ý phổ biến như một giá trị nhân loại (như cơ chế kinh tế thị trường) của nền văn minh chính trị nhà nước. Tập quyền định chế hữu thể trong kiểu phong kiến hay trong một số “nhà nước xã hội chủ nghĩa”(chủ nghĩa xã hội nhà nước) mà thường là còn nhiều tàn tích gia trưởng, chuyên chế phong kiến, tập quyền phong kiến và trong bối cảnh chiến tranh có khi chỉ là tình thế của nền dân chủ quân sự và rốt cuộc đã hết vai trò và thậm chí khủng hoảng xét về mặt thể chế. “Bởi vì, tập quyền luôn luôn là cơ sở tiềm ẩn cho sự độc tài. Mọi sự tập quyền hay những mô hình tập quyền đều tạo điều kiện cho sự lạm dụng quyền lực”⁽²⁵⁾.

Quyền lực nhà nước là thống nhất khác với tập quyền (không đồng nhất hoàn toàn). Tập quyền (Nhà nước trung ương tập quyền) là tập trung toàn bộ quyền lực vào một cơ quan nhà nước, dẫn tới phi dân chủ, phi pháp quyền, lộng quyền đã trở nên lạc hậu (nhưng nó cũng dễ tái sinh dưới hình thức mới như thực tế đã và đang diễn ra). Theo nghĩa tập trung thì vẫn có giá trị chung nhưng nó thay đổi hình thức, tập quyền theo nghĩa phi định chế, nó nằm ở quyền lực gián tiếp của nhân dân, với hiến pháp hay quyền lực của các định chế trực tiếp ra quyết định, nhưng là rất tương đối, “không duy nhất” và “có kiểm soát”, như quan niệm của Montesquieu, và như thế thì không còn tập quyền thật sự nữa. Khi quyền lực nhà nước đã phân ra quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp với tính độc lập tương đối của nó, và tạo cơ chế quan hệ tương tác biện chứng giữa ba nhánh quyền lực tạo nên hệ thống quyền lực vừa dân chủ vừa tập trung, thì chính là nguyên tắc phân quyền chứ không còn tập quyền nữa. Đúng là, từ Đại hội Đảng lần thứ VII đến lần thứ IX, Đảng ta đã nhận thấy Nhà nước pháp quyền rất đa dạng về hình thức nhưng vẫn có đặc trưng chung, cơ bản, trong đó có nguyên tắc “phân công và kiểm soát giữa các nhánh quyền lực”⁽²⁶⁾. Tuy nhiên, vẫn có những ý kiến không tán thành quan niệm kiểm soát giữa các nhánh quyền lực. Chúng tôi cơ bản đồng ý với Lê Tuấn Huy khi phân tích khá thuyết phục về vấn đề “phân quyền xã hội chủ nghĩa”⁽²⁷⁾ (thay cho khái niệm “tập quyền xã hội nghĩa”).

Tuy nhiên, khi nói cơ chế - nguyên tắc “tam quyền phân lập”- (theo thuyết của Montesquieu), thường được hiểu là phân ra và đối lập - đối trọng trong Nhà nước tư sản (của nhiều đảng phái đối lập). Cho nên phải chăng trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa cũng là “tam quyền phân lập” ấy hay là “tam quyền phân hợp”? Trong chế độ ta, một đảng cầm quyền duy nhất và toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân thì càng không có và không sợ đối lập - đối kháng giữa các quyền lực. Do vậy, chúng ta thường nhấn mạnh đến phối hợp các nhánh quyền lực. Cho nên nó là “tam quyền phân hợp” vẫn chưa đủ. Cái khó nhất, thiếu nhất và đáng nói nhất vẫn là giám sát, kiểm soát để hạn chế sự tùy tiện và lạm quyền. Tiếc thay, đây lại là điều chúng ta hay né tránh nhất, hay là lúng túng nhất.

Và để tránh duy danh khái niệm rằng phân quyền (dù là có tính từ xã hội chủ nghĩa) chỉ là phân chia hay phân công, chưa rõ phối hợp và giám sát, kiềm chế lẫn nhau, chúng tôi có thể đưa ra một cách khái quát bằng công thức hóa cơ chế của hệ thống quyền lực của Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay như sau: “tam quyền phân- hợp- giám”⁽²⁸⁾ (hay gọi tắt là “tam quyền phân giám”- phân quyền và giám sát).

Rõ ràng phải pháp quyền hóa, phân quyền hóa, dân chủ hóa, vừa phối hợp vừa giám sát lẫn nhau giữa các cơ quan quyền lực nhà nước theo cả hàng ngang và hàng dọc một cách đồng bộ, liên thông, hài hòa, năng động. Phải thay đổi tâm thức vừa tập quyền chuyên chế vừa phân tán cục bộ, cát cứ trong hệ thống cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức. Đồng thời cũng phải khắc phục và tránh chủ nghĩa duy tình, kiểu “anh em một nhà”, một trăm cái lý không bằng một tí cái tình, hòa cả làng. Các quan sát từ nhiều phía đã thấy rất rõ nhược điểm này của các cơ quan quyền lực ở nước ta, nhất là qua diễn đàn Quốc hội. Rằng Quốc hội ta rất hiền; rằng Quốc hội thường chỉ thông qua các văn bản chuẩn bị sẵn; rằng chỉ thấy một số đại biểu ít dính dáng đến ngành lập pháp tiến hành chất vấn, còn đa phần thì im lặng; rằng tỉ lệ đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm chức vụ quản lý nhà nước quá nhiều, nên Quốc hội kiêm nhiệm chứ không chuyên nghiệp; rằng không khó quy được trách nhiệm, nên có khi hứa nhiều hơn làm; ít dựa vào cử tri và ít vì quyền lợi hợp pháp của đa số cử tri; rằng khó mà miễn nhiệm được đại biểu Quốc hội yếu kém năng lực…

Muốn tránh được những điều đó phải làm sáng tỏ về lý luận cải cách cơ cấu quyền lực nhà nước và thể chế hóa bằng luật, xây dựng lại thể chế trên tinh thần dân chủ hóa, phân quyền hóa với nguyên tắc “tam quyền phân - hợp - giám”. Đồng thời, phải xây dựng xã hội dân sự một cách toàn diện⁽²⁹⁾. Nếu không, không thể có Nhà nước pháp quyền thật sự và mạnh. Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa không chỉ của dân, do dân và vì dân, thực thi dân chủ, phát huy cao nhất vai trò, tiềm năng của con người, biết bảo vệ họ khi cần thiết, mà còn là Nhà nước có năng lực kiến tạo sự phát triển hanh thông, bền vững.

Tài liệu tham khảo:
⁽¹⁾ Theo TS. Vũ Minh Khương (TuanNamNam, 19/5/2009).
⁽²⁾ Xem GS,TS.Nguyễn Phú Trọng (chủ biên), Đổi mới và phát triển ở Việt Nam, Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb. Chính trị quốc gia, H.2006, tr.312-313.
⁽³⁾ Đứng sau Quốc hội là nhân dân, Báo Pháp luật TPHCM, ngày 2/6/2006, tr. 3.
⁽⁴⁾ PGS.TS. Nguyễn Đăng Dung, Nhà nước pháp quyền là Nhà nước phòng chống sự tùy tiện, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 8 (45) tháng 4/2009, tr. 13.
⁽⁵⁾ Xem thêm TS.Lê Tuấn Huy, Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam, Nxb. Tổng hợp TP. Hồ Chí Minh, 2006, tr. 138-139
⁽⁶⁾ TS. Lê Tuấn Huy, sđd, tr. 211
⁽⁷⁾ Xem Tạp chí Sinh họat lý luận, số 2 (75)2006, tr. 29.
⁽⁸⁾ Theo Lê Tuấn Huy, Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam, Nxb. Tổng hợp TP. Hồ Chí Minh, 2006, tr. 240
⁽⁹⁾ Lê Tuấn Huy, sđd, tr. 206
⁽¹⁰⁾ Lê Tuấn Huy, Sđd, tr. 211
⁽¹¹⁾ Chữ của F.Ăngghen.
⁽¹²⁾ GS,VS. Nguyễn Duy Quý và PGS,TS. Nguyễn Tất Viễn (đồng chủ biên): Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa VN của dân, do dân vì dân, lý luận và thực tiễn, Nxb. Chính trị quốc gia, H. 2008, tr. 61.
⁽¹³⁾ Xem Hồ Bá Thâm, Phương pháp hệ thống và yêu cầu, quan điểm đổi mới, hiện đại hóa hệ thống chính trị ở nước ta hiện nay (một cách tiếp cận), Tạp chí Triết học, số 5(180) 2006, tr. 52-57.
⁽¹⁴⁾ Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb, Chính trị quốc gia, 2006, tr.126.
⁽¹⁵⁾ Đảng cộng sản Việt Nam, Sđd, tr.124, 126, 270.
⁽¹⁶⁾ Xem Lê Tuấn Huy, Sđd. tr. 135.
⁽¹⁷⁾ Báo Nhân Dân, ngày 28/6/2006, tr. 1, 2. bài Dốc sức cùng tập thể Chính phủ….
⁽¹⁸⁾ Báo Nhân Dân, ngày 28/6/2006, tr. 1, 3. bài Xây dựng nhà nước pháp quyền…
⁽¹⁹⁾ GS,VS. Nguyễn Duy Quý và PGS.TS. Nguyễn Tất Viễn (đồng chủ biên): Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân do dân vì dân. Lý luận và thực tiễn, Nxb. Chính trị quốc gia, H. 2008, tr. 231, 233, 295.
⁽²⁰⁾ GS,VS. Nguyễn Duy Quý và PGS.TS. Nguyễn Tất Viễn (đồng chủ biên), sđd, tr. 293, tr. 191.
⁽²¹⁾ Bài viết giới thiệu cuốn sách Triết học chính trị của Montesquieu với việc xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam, Nxb. Tổng hợp TP. Hồ Chí Minh, 2006, tr.18-19.
⁽²²⁾ Xem Tạp chí Sinh hoạt lý luận, số 2 (75)2006, tr. 28.
⁽²³⁾ Có thể dùng từ “hợp quyền”(phối hợp quyền lực) thay cho từ tập quyền (tập trung quyền lực vào một định chế hữu hình).
⁽²⁴⁾ GS,VS. Nguyễn Duy Quý và PGS,TS. Nguyễn Tất Viễn (đồng chủ biên): Sđd, tr. 295.
⁽²⁵⁾ Xem Nguyễn Đăng Dung, Nhà nước pháp quyền là nhà nước phòng chống sự tùy tiện, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 8 (45) tháng 4-2009, tr. 12.
⁽²⁶⁾ Nguyễn Duy Quý và Nguyễn Tất Viễn, Sđd, tr. 118.
⁽²⁷⁾ Lê Tuấn Huy, sđd, tr. 202-233
⁽²⁸⁾ Ý tưởng và nguyên tắc này, chúng tôi đã nêu trong một bài viết, in trong kỷ yếu hội thảo của Viện Nghiên cứu xã hội TP. Hồ Chí Minh (PGS.TS. Phan Xuân Biên chủ biên) Một số vấn đề về xây dựng chính quyền đô thị từ thực tế TP. Hồ Chí Minh , Nxb. Tổng hợp TP. Hồ Chí Minh, 2007, tr 119 ( tr. 112-123).
⁽²⁹⁾ Vấn đề quan hệ giữa Nhà nước pháp quyền và xã hội dân sự, chúng tôi sẽ trình bày vào dịp khác.

Nguồn: Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số tháng 11/2009