Tokyo. nguồn ảnh sakuratour.vn

Sự tăng trưởng của những siêu đô thị kéo theo một quan ngại rằng làm sao để cai trị các vùng lãnh thổ gồm nhiều thành phố một cách vừa dân chủ lại vừa hiệu quả. Điểm thứ nhất, cần phải cấu trúc chính quyền tại chỗ và cấp vùng miền sao cho đảm bảo hiệu quả quy hoạch thủ đô, khâu hiệp đồng, và sự phát triển. Thứ hai, cần tổ chức phân bổ dịch vụ công sao đây cho hiệu quả, có trách nhiệm giải trình, công bằng. Thứ ba, cần phát triển xã hội dân sự và đảm bảo rằng chính quyền tại chỗ và cấp Vùng đáp ứng các khát vọng dân chủ. Dĩ nhiên vì nội hàm của các khái niệm trên được hình thành bởi văn minh bản địa và văn hóa chính trị quốc nội, nên các câu trả lời trong một cộng đồng và trong một quốc gia có thể khác nhau vô cùng.

Trong bài này, tôi khảo sát trường hợp chính quyền Thủ đô Tokio (TMG), khám phá cả những thành quả và những thách thức trong quản trị Thủ đô vào thế kỷ 21[i]. Các cuộc cải cách đang được triển khai ở Nhật Bản và ở Tokyo để bàn giao quyền lực cho các chính quyền địa phương. Cùng lúc, các cải cách của chính quyền trung ương và các chính sách phân quyền hẳn đang sửa đổi hệ thống liên chính quyền một cách rõ rệt. Một bài học nổi lên từ nghiên cứu chính quyền Thủ đô Tokio, là việc cải tổ thể chế và các điều chỉnh từ ngoại biên đã không còn là những giải pháp đủ về thẩm quyền và thực dụng, để đối phó với các thách thức của cai trị Thủ đô, trong hoàn cảnh đô thị hóa đến ở mức như thế. Cần lưu ý hơn đến việc làm sao cải tiến cấu trúc hệ thống liên chính quyền ra sao nhằm thúc đẩy hợp tác và hiệp đồng, cũng như làm sao cổ súy được quyền địa phương tự trị, cũng như năng lực và sáng kiến của địa phương.

ĐÔ THỊ HÓA Ở NHẬT VÀ VẤN ĐỀ TOKIO

Các đô thị sớm nhất của Nhật được thành lập như các thủ phủ của nước này, hoặc để cung ứng các chức năng hành chính - chính trị hoặc chức năng về quân sự[ii]. Hầu hết các thành thị của Nhật đều có nguồn gốc phong kiến, nhiều trong số đó xuất hiện như các thành trì, được xây nên vào các thế kỷ 15 và 16. Các thành phố đặc thù khác mọc lên,ban đầu là các thị trấn bưu trạm (phục vụ cho những lữ khách trên các đường chính từ thủ đô Edo), các thị trấn tôn giáo (phục vụ những người hành hương tới các miếu thờ và các thánh đường), các thị trấn buôn bán, chợ búa tại các cảng biển, và các thị trấn bên suối nước nóng[iii]. Karan[iv] nhận diện bốn giai đoạn của đô thị hóa ở nước Nhật hiện đại. Giai đoạn đầu bao trùm kỷ nguyên Meiji (1868-1912), liên quan với công nghiệp hóa thời đầu và hàng nông phẩm có xu hướng giảm sút đáng kể. Số nhân công trong sản xuất ở nông thôn giảm đi 50%. Tỉ lệ dân cư sinh sống ở thành thị có số dân từ 50 ngàn trở lên tăng gấp đôi, từ 8 lên 16%[v]. 

Trong thời kỳ thứ hai, (1930-1950), dân cư tràn vào các thành thị và sản phẩm nông nghiệp tiếp tục giảm. Trong giai đoạn này, thủ đô hiện đại của Nhật phát triển. Trong giai đoạn này, thủ đô nước Nhật hiện đại phát triển mạnh. Tới 1940, gần một phần ba dân cư sống ở thành thị. Có 4 đô thị với hơn 1 triệu dân (Tokyo,Osaka, Kyoto, và Nagoya) và có 45 thành phố có dân số hơn 100 ngàn người, so với chỉ có 15 đô thị quy mô như thế (khoảng 100 ngàn người) vào năm 1920. Thế chiến II dẫn tới một sự đảo chiều nhất định, khi tỉ lệ dân sống ở thành thị sụt xuống chỉ còn khoảng ¼ dân số Nhật, và các thành phố lớn hơn mất đi một lượng dân cư đáng kể. Ví dụ, Tokyo mất 1,2 triệu, còn Osaka mất 1,1, triệu dân[vi].

Thời kỳ thứ ba của đô thị hóa, từ 1950 - 1970 đặc trưng bởi luồng nhập cư nhanh vào đô thị và kinh tế phát triển mạnh. Vào năm 1970, 72 phần trăm dân số Nhật sống tại các đô thị và ít hơn ¼ dân cư còn bám vào kinh tế nông thôn. Sáu thành phố với hơn 1 triệu dân (là Tokyo, Osaka, Kyoto, Nagoya,Yokohama, và Kobe) và 150 thành phố với hơn 100.000 dân. Dù dân số của một số đô thị lớn như Tokyo đã đạt cực đại vào đầu những năm 1960, đã có sự tăng trưởng dân số ở các vùng bao quanh (các đô thị lớn)[vii]. Các vùng nông thôn trải qua hụt hẫng lớn về dân số. Khoảng 30 triệu người đã di chuyển trong thời kỳ này[viii]

Thời kỳ thứ tư của đô thị hóa, đương thời, sau 1970, gắn với sự nổi lên của kinh tế hậu công nghiệp và gia tốc phát triển dân số Thủ đô. Hơn ¾ dân Nhật nay sống ở thành phố và chỉ có 10% còn làm kinh tế nông thôn. Có bốn đô thị nữa đạt ngưỡng dân cư một triệu người (là Kitakyushu, Sapporo, Kawasaki và Fukuoka), đưa tổng số lên 10 đô thị dân cư tầm 1 triệu người. Hơn 209 thành phố đạt mức 100 ngàn dân trở lên. Một số ít đô thị, như Tokyo, Osaka, và Kitakyushu đã hụt đi một phần nhỏ dân số trong những năm 1980. Tuy nhiên, đô thị hóa về tổng thể đã đạt đến một quy mô mới khi 6 trong số các vùng đô thị chính hòa vào nhau để tạo ra một vùng lớn gọi là Nhóm siêu đô thị Nhật Bản (Japanese megalopolis) dọc theo một trục Tokyo-Yokohama-Nagoya-Kyoto-Osaka-Kobe. Nhóm siêu đô thị như thế bao gồm hơn 78 triệu người tương đương với 63% dân số nước Nhật[ix]. Mật độ dân số là thực sự cao trong Nhóm siêu đô thị này khi diện tích đất đai thuộc chúng chỉ chiếm có 3% lãnh thổ toàn nước Nhật[x]. Hình thái của đô thị hóa được quy định bởi địa lý lãnh thổ nước này - khiến cho dân cư bị ép vào các vùng đồng bằng hoặc các ngọn đồi giữa bờbiển và các dãy núi, trong một dải đất hẹp. Tuy nhiên, cấp độ cao của tập trung quyền lực đã nhấn mạnh địa vị đứng đầu của Tokyo. Các doanh nghiệp lớn và các tổ chức phi chính phủ thấy cần phải xích gần đến các văn phòng cấp bộ ở trung tâm Tokyo[xi].

Karan[xii] nhận thấy một số thách thức đặt ra cho các đô thị ở Nhật bao gồm đối phó với xuống cấp về môi trường và ô nhiễm, (mju cầu) phát triển hạ tầng và đảm bảo nhà ở cho cư dân tại nội đô[xiii]. Tất cả các đô thị ở Nhật phải luôn sẵn sàng (đối phó) với động đất và các thiên tai khác. Tại nhiều đô thị vẫn còn những quận lớn với những nhà gỗ cũ và các phố hẹp được bố trí theo kiểu phong kiến, gây khó khăn cho duy trì cấp độ sẵn sàng đối phó với tình trạng khẩn cấp. Đa số các đô thị tập trung vào phát triển khu vực ngoại ô và xao lãng việc tái thiết nội thành.

Phát triển thương mại xua đuổi các khu phố của dân cư và đẩy giá nhà đất vọt lên cao. “Vấn đề Tokyo” như người ta vẫn để cập, nảy sinh do việc thành phố này nổi lên như một đô thị tầm cỡ toàn cầu[xiv] làm cho doanh nghiệp và hoạt động mở mang tập trung quá mức vào Thủ đô, và vị thế hàng đầu của Tokio vượt lên trên hệ thống đô thị (sẵn có của nó). Điều này gây sút giảm về dân số và suy sụp về kinh tế tại các vùng nông thôn và thậm chí tại các siêu đô thị khác, như Osaka và Nagoya[xv]. Hơn 30 triệu người sống trong Vùng Thủ đô trải ra trên 11 HạtTakahashi và Sugiura đã tả điều này như một sự cải tổ “từ một hệ thống đô thị có tôn ti thành một mạng lưới đô thị có chỉ một trung tâm” kể từ những năm 1980[xvi].

Chính quyền Trung ương và chính quyền Thủ đô Tokyo đã tìm cách giãn mật độ dân cư về những khu vực mới ở xa đang phát triển, và tạo ra sự phân phối (lại) dân cư và doanh nghiệp trong phạm vi Thủ đô và trên cả nước. Nhiều trung tâm ở ngoại ô được xây dựng và đầu tư công tăng của chính phủ đã phát triển cơ sở hạ tầng ở các đô thị tầm trung. Chính quyền Thủ đô đã chuyển tòa Thị sảnh tới Khu Shinjuku để cổ súy một hệ thống của các trung tâm phụ, nhằm giải tỏa sức ép phát triển (nóng) tại quận là trung tâm thương mại. Chính quyền Trung ương tìm cách chuyển các cơ sở sản xuất lớn ra ngoài Thủ đô Tokyo[xvii].

Tuy nhiên, các cơ sở công nghệ cao và điện tử công nghiệp gắn với kinh tế hậu công nghiệp đã nhanh chóng thay thế các hoạt động sản xuất công nghiệp từng đóng trên các Hạt lân cận.

 Sự lớn mạnh của khu vực dịch vụ gồm ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm dịch vụ xuất bản (sách báo, chương trình, sản phẩm nghe nhìn) tập trung ở các vùng trung tâm có tính thủ phủ, đặc biệt là ở Tokyo. Các nỗ lực của chính phủ Trung ương và chính quyền Tokyo cổ súy cho một Thủ đô cân bằng hơn và đa trung tâm hơn bị ngáng trở.

Sự mở rộng một cách thiển cận xảy ra đổng thời với sự phát triển và tập trung thái quả vào trung tâm. Các trung tâm vệ tinh mới đã đóng góp vào việc làm nổi lên một vùng siêu đô thị (gồm các thành phố) khớp nhau. Một số thành phố quy mô nhỏ và trung bình đã trải qua sự suy sút mạnh do tái cấu trúc nền kinh tế[xviii] và sức hút mạnh từ Tokyo. Dịch chuyển Thủ đô ra ngoài Tokyo hiện trở thành một trong những lựa chọn mà chính quyền Trung ương theo đuổinhư một cứu cánh. Chính quyền Thủ đô Tokyo (TMG) cực lực chống lại đề xuất này. Các nhân tố khác cũng đang làm phức tạp thêm nỗ lực thay đổi địa chỉ cho “vấn đề Tokyo”, gồm vỡ bong bóng bất động sản, khủng hoảng kinh tế toàn quốc và khủng hoảng tài chính liên đới. Tệ tham nhũng tầm quốc gia trong chính phủ và trong quan giới đã xói mòn sự tin tưởng và niềm hy vọng vào các thủ lĩnh trong việc phát hiện các vấn nạn.

CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở NHẬT BẢN

Hệ thống chính quyền địa phương ở Nhật

Luật về quyền địa phương tự trị năm 1947 cung cấp một khung căn bản cho chính quyền địa phương ở Nhật Bản. Bảng 1 cung cấp một mô tả khái quát cho các dạng chính quyền địa phương (ở Nhật Bản). Có hai dạng cơ bản của bộ máy công quyền: thông thường và đặc biệt. Chính quyền địa phương thông thường bao gồm các Hạt (prefectures) và các Khu (municipalities). Các Hạt tương đương với các county ở Mỹ, cung cấp các dịch vụthuộc về nấc cao hơn[xix]. Cấp “Khu” (municipalities) cung cấp các dịch vụ đô thị cơ bản hơn. Hai cấp này của chính quyền được xem là có “địa vị bình đẳng”[xx]. Tuy nhiên như  Reed[xxi], chỉ ra, “Nói chung, các Hạt là cao hơn so với các chính quyền cấp Khu và tất cả các trao đổi giữa chính phủ trung ương và chính quyền cấp Khu vẫn cần phải chuyển qua cấp Hạt”[xxii]

Bảng 1

Chính quyền địa phương ở Nhật

• Nguồn: Trích và tổng hợp từ tài liệu Isozaki (1997), chương I.

12 đô thị lớn nhất đứng sau Tokyo rơi vào diện các thành phố trực thuộc trung ương (Ordinance Designated Cities), thực thi nhiều hoạt động và trao đổi trực tiếp với các quan chức của các Bộ chủ quản.

Bộ máy quan chức hành chính công đặc biệt được bài viết này bận tâm đến nhất thuộc về con số 23 đặc khu (ward) ở Tokyo. Các Đặc khu này được hưởng một quy chế đặc biệt, vô song ở Nhật Bản, tương tự như các thành phố có thị trưởng lên do bầu cử. Cho dù các đặc khu tồn tại ở nhiều nơi, Đặc khu là những đơn vị hành chính có địa vị độc lập một nửa (bán tự trị) là thuộc cấp của chính phủ Thủ đô Tokyo. Các đặc khu ở Tokyo được bàn chi tiết hơn ở phần sau của bài này.

Nhiều chức năng được cung bởi chính quyền địa phương có gốc gác từ sự ủy quyền (agency delegation) từ các Bộ thuộc chính phủ Trung ương. Khoảng 80% các hoạt động của cấp Hạt và 40 phần trăm chức năng của cấp Khu là kết quả của ủy quyền từ trên[xxiii]. Thị trưởng hay thống đốc “trở thành đại diện (agent) của chính quyền Trung ương ((hoạt động) theo sự giám sát của Bộ chủ quản”[xxiv]. Các Hội đồng (assembly) của cấp Hạt hay cấp Khu không có quyền kiểm tra các chức trách được ủy nhiệm.

Các Bộ thuộc Chính phủ Trung ương có nhiều quyền trong chỉ đạo chính quyền địa phương. Bộ Nội vụ chủ yếu đảm trách việc giám sát chính quyền địa phương, quay vòng quan chức trong các Hạt và các Khu. Chính quyền địa phương liều lĩnh làm ngơ các hướng dẫn về hành chính từ trên. Bộ Nội vụ  và các quan chức chính phủ trung ương khác cũng trực tiếp giữ những vai trò quản trị trong chính quyền địa phương. Chẳng hạn, đa số các lãnh đạo tài chính tại cấp Hạt là quan chức Bộ Nội vụ[xxv] (Chính quyền Thủ đô Tokyo là Hạt duy nhất không thường xuyên mời các quan chức ở các Bộ về giữ các vị trí trong bộ máy hành chính của mình).

Hầu như nửa trong số thống đốc là cựu quan chức của Bộ Nội vụ[xxvi]. Thêm vào việc ủy quyền từ trên (agency delegation) là sự phụ thuộc về tài chính vào chính phủ trung ương. Cấp độ của sự phụ thuộc về hành chính này bộc lộ trong so sánh thu thuế của Chính phủTrung ươngvà chi phí. Chính phủ Trung ương thu 60 phần trăm thu nhập từ thuế. Tuy nhiên, nó chỉ trực tiếp chi phí 35 phần trăm. Số tiền còn lại được chuyển về cho chính quyền địa phương[xxvii]. Thuế tại địa phương chiếm khoảng 33 phần trăm tổng thu nhập của chính quyền địa phương[xxviii]. Tới gần đây, con số này còn là ít hơn 30 phần trăm, và được gọi là“30 phần trăm (quyền) tự trị (của địa phương)”, “đặc trưng cho sự yếu kém của chính quyền địa phương”. Một vài thành phố lớn hơn, với các nguồn thu thuế độc lập, đã có được quyền tự trị cao hơn. Chính quyền Thủ đô Tokyo chẳng hạn, “có tới 70 phần trăm tự trị”[xxix].

Quyền tự chủ hạn chế của địa phương

Hệ thống chính quyền địa phương ở Nhật Bản tập trung nặng nề dưới hình thái trung ương tập quyền. Hệ thống này được mô tả là phi tập trung hóa về hành chính hơn là phi tập trung hóa về chính trị. Quyền tự trị địa phương là hạn chế so với hệ thống Liên bang như của Mỹ. Dù chính quyền địa phương có quyền tự trị hạn chế, Hiến pháp 1947 áp đặt bởi sự chiếm đóng của phe Đồng minh đã tạo tiền đề cho nhu cầu mở rộng hơn quyền tự trị địa phương như một cơ sở cho một chính phủ dân chủ[xxx]. Bộ Tổng tư lệnh Đồng minh (SCAP)  nhìn nhận một chính quyền dân chủ được tăng cường sẽ là một đối trọng  chống lại một chính phủ độc tài và tập trung (quan liêu), từng đưa đường cho Nhật vào cuộc chiến tranh. Một chính phủ phi tập trung hóa sẽ cung cấp các phương tiện để phản kháng lại mọi xu hướng quân phiệt hóa, hạn chế khả năng chính quyền Trung ương phát động chiến tranh trong tương lai và đảm bảo các đặc quyền dân sự (của công dân). Dưới thời Bộ Tổng tư lệnh Đồng minh, Bộ nội vụ bị giải thể, cảnh sát và ngành giáo dục được phi tập trung và các chính quyền cấp Hạt và cấp khu và ở địa phương được tách ra khỏi các chức trách tầm quốc gia. Phi tập trung hóa không dựa trên sự ưu việt hơn của chính quyền địa phương, mà dựa trên đòi hỏi đối phó với xu hướng độc tài và để cổ súy cho dân chủ[xxxi].

Có hai mục tiêu rõ rệt được gửi gắm trong các cải cách của Bộ Tổng tư lệnh quân Đồng minh nhằm xúc tiến dân chủ ở Nhật Bản. Thứ nhất, quyền lực nhà nước cần được hạn chế bởi sự chia tách (nó) khỏi chính quyền Trung ương các chức năng địa phương -những gì được chuyển cho chính quyền các địa phương, nhờ đó mà tăng cường các thể chế của chính quyền địa phương và cung cấp một kiểm soát đối với quyền lực quốc gia. Thứ hai, sự tham dự của công dân địa phương ngày càng được tăng cường hơn nhằm đảm bảo rằng khâu ra quyết định bởi chính quyền địa phương phản ảnh nguyện vọng của địa phương. Chính quyền địa phương sẽ không phải là khâu thực hiện một quốc sách (như một chi nhánh của văn phòng chính) mà là một thể chế mạnh mẽ và độc lập phục vụ cho cai trị ở địa phương theo cung cách dân chủ. Điều này được nhận biết một phần là do cơ chế bầu cử trực tiếp thị trưởng và các ban phụ trách trường học (ở các địa phương), và bằng cách dự phòng các quan chức được lựa chọn cũng như sự minh bạch của chính quyền địa phương.

“Sự tham gia vào cai trị ở địa phương nhằm phục vụ ít nhất hai mục tiêu: đào tạo về quyền công dân (trong xã hội) dân chủ và sự phát triển của lãnh đạo theo phong cách dân chủ (democratic leadership)[xxxii]. Tuy nhiên, các cuộc cải cách chính quyền địa phương đã không thành đạt như dự kiến. Hệ thống chính quyền địa phương của Nhật, ngay cả từ trước chiến tranh, đã dựa trên “mô hình hành chính kiểu châu Âu lục địa: hơn là “chính quyền địa phương phi tập trung hóa kiểu Mỹ”. “Chiến lũy” chính đối với cải cách chính quyền địa phương gồm “sự kháng cự mãnh liệt của quan liêu đối với phi tập trung hóa về hành chính và tài chính và sự hoài nghi từ phía những chính quyền bảo thủ

về năng lực của các nhà cầm quyền địa phương và sự thất bại của Bộ Tổng tư lệnh quân Đồng minh trong việc xử lý kịp thời và có đủ hiệu lực các vấn đề tài chính ở cơ sở”[xxxiii]. Vậy nên chính quyền địa phương ở Nhật sau Thế chiến II bao hàm hai xu hướng trái nghịch, gồm một truyền thống quan liêu tập quyền chập mạch với cải cách dân chủ sau chiến tranh, gồm cả “các chuẩn mực của tự trị địa phương”[xxxiv]. Terry MacDougall, khi nhận định rằng các cải cách địa phương ở Nhật hóa ra là khác so với mong đợi, nó toát lên một sự tiến hóa của chính quyền ở địa phương và về đóng góp của nó (chính quyền ở địa phương) trong xây dựng một chế độ dân chủ. “Nó đã chứng tỏ mình là một hệ thống mềm dẻo và linh động, được điều chỉnh thường xuyên trong khoảng ba thập kỷ rưỡi lại đây để thay đổi chương trình nghị sự phát sinh từ các biến đổi xã hội và kinh tế của quốc gia và để chế ngự các thế lực chính trị (chống đối cải cách)”[xxxv].

MacDougall cung cấp một tổng quan có sức thuyết phục về sự tiến hóa của chính quyền địa phương ở nước Nhật hiện đại. Các chương trình nghị sự của chính quyền địa phương ở Nhật thời hậu chiến đã tiến triển theo bốn giai đoạn khớp ren với nhau, mỗi giai đoạn trong chúng đi với các chủ đề trung tâm riêng biệt. Trong thập niên đầu sau chiến tranh, những tranh cãi tập trung vào các thành tựu tương đối và những sai lầm của giai đoạn bị chiếm đóng và vào những nỗ lực của các phái bảo thủ tập trung ở tầm quốc gia nhằm tái tập trung hóa bộ máy hành chính. Từ giữa năm 1950 tới giữa 1960, chính quyền địa phương trở nên dính líu sâu vào bánh đà tầm quốc gia để đạt tăng trưởng kinh tế - những nỗ lực mà họ mong đợi sẽ mặc giáp, đi hia cho sự thịnh vượng của địa phương và là giải pháp cho các vấn đề tài chính của họ (các chính quyền cấp địa phương). Từ cuối 1960 hay đầu 1970 chính quyền địa phương trên toàn quốc phải cố kiềm tỏa sự tích cực (phản đối) của công dân bùng phát bởi sự xuống cấp nghiêm trọng của môi trường và các vấn đề đô thị và vấn nạn xã hội gia tăng. Vào giữa những năm 1970  (các chính quyền cấp địa phương) đã dần dần nổi lên đóng một vai trò chủ chốt trong xác định một (sức mạnh) của nền dân chủ mới ở Nhật, khác biệt với, nhưng cũng không hề kém về dân chủ so với (mô hình) (được thiết kế) bởi thời kỳ Đồng minh chiếm đóng[xxxvi].

Những ý kiến khác, phê phán hơn, về hệ thống lãnh đạo tại địa phương tiến hóa ở Nhật Bản. Và rốt cục, các cải cách chính quyền địa phương áp đặt bởi Bộ Tổng tư lệnh quân Đồng minh không làm yếu các năng lực của các Bộ, cũng không dẫn tới một chính quyền mạnh ở địa phương, như một đối trọng đối với quyền lực cấp quốc gia. Ngay cả trước khi sự chiếm đóng chấm dứt, chế độ tập quyền theo truyền thống đã lấn lướt các cải cách. Các luật lệ của địa phương trở thành hình thức (thuần túy). Tuy nhiên, thực tiễn của ủy quyền cho khâu trung gian có nghĩa là các thống đốc và các thị trưởng, cho dùnay đã lên do bầu cử, tiếp tục thực thi các chính sách của các Bộ, và có nghĩa vụ phải tuân theo các hướng dẫn hành chính. Chính quyền địa phương đã không được cấp một cơ sở về thuế thu được ở địa phương, hay các quyền lực khác biệt tại địa phương để đảm bảo rằng họ có thể hành động độc lập với chính quyền quốc gia. Ở Nhật, cuộc thảo luận sôi nổi của giới học giả đã diễn ra, về chủ đề phải chăng chính quyền địa phương đóng một vai trò tự trị và quan trọng khi nói đến các vấn đề đô thị, và về việc cổ động các công dân (tham gia) làm tốt hơn các chính sách ở địa phương và quốc sách, nhằm cải thiện chất lượng cuộc sống. Quan điểm chính thống về chính quyền địa phương ở Nhật là nó (chính quyền địa phương) còn thiếu thốn về mặt tự trị ở địa phương. Như biểu hiện bản chất tập quyền của nhà nước Nhật, chính quyền địa phương được trao quyền tự trị khá ít và hoạt động trong khuôn khổ hẹp, dưới chỉ đạo trực tiếp là bộ máy của các Bộ chủ quản. Chính quyền địa phương có bổn phận thực thi các dịch vụ quản trị đô thị và thực thi các chính sách của chính phủ Trung ương. Trong ngữ nghĩa này, việc nghiên cứu đô thị hoặc hành chính địa phương được xem là không quan trọng, và bị làm ngơ trên toàn cục trong khoa học chính trị và hành chính công.

Mới đây, một số nghiên cứu đã thách thức nhận thức phổ thông rằng quyền tự trị của địa phương đang bị xem nhẹ. Trong quan điểm như thế, mà đề xuất rõ rệt nhất bởi Michio Muramatsu[xxxvii]và Steven Reed[xxxviii], các thành phố và các Hạt có được một khẩu độ rộng rãi trong ra quyết định và đang đua tranh mạnh mẽ (lẫn nhau) để giành ân sủng của chính quyền Trung ương. Các chính sách quốc gia (và địa phương) không phải là kết quả của khâu ra quyết định tập trung hóa bổ từ trên xuống và khâu thực thi từ dưới, mà là một chức năng của cạnh tranh chính trị đa nguyên giữa các chính quyền địa phương với nhau, đi từ dưới lên. Những người thắng trong cuộc cạnh tranh này nhìn nhận các kế hoạch và các đề xuất có quan hệ chặt chẽ và được chấp nhận đưa vào các kế hoạch của các Bộ. Dưới (ảnh hưởng của) Hiến pháp và Luật pháp, quyền lực của chính quyền trung ương tỏ ra trội hơn trong khi quyền lực của các nhà cầm quyền địa phương tỏ ra yếu về lý thuyết. Tuy nhiên, Muramatsu và Reed đề xuất rằng chính quyền địa phương được hưởng một gam rộng về quyền tự trị trong thực tiễn ra quyết định mà các nhà phân tích Hiến pháp, pháp luật và thể chế đã bỏ sót. Hai học giả này cho rằng các quan hệ Trung ương - địa phương được đặc tả rõ nhất là phụ thuộc lẫn nhau. Các nghiên cứu bền bỉ hơn hiện đang khám phá trong những điều kiện nào sự chủ động sáng tạo của cấp địa phương sẽ xảy ra[xxxix].

CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH VÀ QUỐC SÁCH PHI TẬP TRUNG HÓA

Cải cách hành chính những năm 1980

Cải cách sâu rộng hành chính và (đưa ra) quốc sách phi tập trung xuất phát từ nhận thức rằng khủng hoảng kinh tế và tài chính đang đối mặt với Nhật Bản là kết quả của tập trung quá mức thế lực và thẩm quyền trong tay các Bộ thuộc chính quyền Trung ương. Các bê bối gần đây gắn với giới quan liêu đang xói mòn sự ủng hộ và tin tưởng của dân cư vào khả năng của chính phủ Trung ương cải thiện nền kinh tế và giải quyết các vấn đề hệ trọng. Shinodo Tomohito[xl] đã lần theo vết các nỗ lực cải cách chính phủ Nhật. Khi nhậm chức Thủ tướng năm 1980, Zenko Suzuki đối mặt với đòi hỏi cắt giảm chi để giảm thâm hụt (ngân sách). Ông đã bổ nhiệm Yasuhiro Nakasone đứng đầu Cơ quan quản trị hành chính chịu trách nhiệm về cải cách hành chính. Nakasone đã theo lời khuyên của các quan chức Cơ quan quản trị hành chính lập Ban Đặc biệt số 2 (Second Ad Hoc Commission) về cải cách hành chính, hay Rincho, cách người ta gọi Ban này ở Nhật. Nakasone kiến thiết một hỗ trợ từ phía các Bộ khác để huy động (năng lực) của Rincho vào việc cân nhắc phương thức giảm bớt những lãng phí của chính phủ Trung ương. Đề xuất này được đưa ra trong một phiên họp của Chính phủ vào tháng 9, 1980[xli].

Tháng 1/1981, Toshio Doko, một doanh nhân nổi tiếng và được kính trọng ở Nhật, và là nhà lãnh đạo đã về hưu của Liên hiệp các tổ chức kinh tế, được bổ nhiệm để lãnh đạo Rincho. Điều này đảm bảo rằng các khuyến nghị sẽ có được sự hậu thuẫn mạnh trong cộng đồng doanh nghiệp và Rincho sẽ có được vị thế độc lập hơn so với trước. Doko đã đòi bằng được một số điều kiện trước khi chấp thuận nhậm chức, trong đó có điều kiện rằng Thủ tướng sẽ hỗ trợ các khuyến nghị (giảm chi phí) và không có một khoản thuế nào sẽ tăng để giải quyết thâm hụt (ngân sách). Thủ tướng đồng ý, và Rincho được thành lập tháng 3/1981.

Tomohito báo cáo rằng “Suzuki chính thức tuyên bố rằng ông ấy đặt cọc sinh mạng chính trị của mình vào cải cách hành chính”, coi nỗ lực này (cải cách) là ưu tiên hàng đầu[xlii]. Khởi sự bằng cách nhắm vào thâm hụt ngân sách, Rincho đề xuất cắt giảm 10% ngân sách năm 1982. Đề xuất này được thông qua, Rincho sau đó tập trung vào bãi bỏ các chính sách (không phù hợp) và tư nhân hóa các Tổng công ty chủ chốt của nhà nước, như Hãng Điện báo và Điện thoại Nippon, Tổng công ty thuốc là và muối Nhật Bản, Tổng cục Đường sắt quốc gia Nhật Bản(JapanNational Railways). Doko vời các lãnh đạo doanh nghiệp khác để cổ động cho cải cách, trong đó có các nhà sáng lập Honda và Sony, những người đã lập ra Diễn đàn toàn quốc vì cải cách hành chính. Một phong trào rộng lớn ủng hộ cải cách đã được tổ chức. Diễn đàn đã có được hơn 20 ngàn thành viên tích cực phát ngôn. Các ủng hộ của dân cư cũng thúc đấy một đề xuất tư nhân hóa Đường sắt Nhật (Japan Rail), được Chính phủ chấp nhận vào tháng 8/1982[xliii].

Suy thoái kinh tế đã làm giảm ngân khố, dẫn đến nhu cầu bán Trái phiếu ngân sách đặc biệt (deficit-financing bonds) cho ngân sách 1984, điều mà Thủ tướng Suzuki từng hứa sẽ không thực hiện. Hành động trái nghịch này cùng với những sự vụ ngoài ý muốn trong ngoại giao đã làm cho tỉ lệ ủng hộ  Suzuki giảm sút. Ông quyết định không ứng cử một lần nữa vào chức chủ tịch Đảng Dân chủ tự do (LPD)[xliv].

Theo Tomohito, Suzuki không thành công do sự thụ động và sự không sẵn lòng của ông ta đảm nhiệm vai trò dẫn dắt trong các nỗ lực cải cách. Năm 1983, Nakasone lên làm chủ tịch Đảng LDP và nhậm chức Thủ tướng. Ông đã thiết lập một ủy ban để tư nhân hóa Đường sắt Nhật (Japan Rail), và lập ra Hội đồng cố vấn về thi hành cải cách hành chính, nhằm lập kế hoạch cho các cải cách hành chính sâu rộng hơn. Nakasone thuyết phục Doko làm chủ tịch Hội đồng cố vấn này[xlv].

Đảng LPD sau đó đã đối mặt với các khủng hoảng chính trị khiến cho họ phải trả giả bằng thất bại trong cuộc bầu cử tháng 12/1983. Cựu Thủ tướng Tanaka bị xác nhận đã phạm tội ăn hối lộ của Công ty Lockheed. Lẽ ra phải từ chức khỏiNghị viện, ông lại bày tỏ ý định đối mặt với những lời buộc tội. Công luận nhanh chóng từ bỏ sự ủng hộ LPD và Nakasone buộc phải tiến hành cuộc bầu cử mới. Đảng LPD mất 38 ghế và đa số trong Hạ viện. Nakasone đã thuyết phục được Đảng Tự do mới để thành lập một chính phủ liên hiệp và (tiến hành) cải cách, tăng sự ủng hộ của quần chúng, chiếm ưu thế trên chính trường. Nakasone đã thuyết phục được rằng cải cách cần được nhằm vào giải quyết thâm hụt ngày càng tăng (của ngân sách). Ông giành được sự ủng hộ năm 1984 về tiến hành cải cách chăm sóc sức khỏe, quy định các bệnh nhân chỉ phải trả 20 phần trăm chi phí. Năm 1985, ông xúc tiến tư nhân hóa Đường sắt Nhật Bản, từng được nội các thông qua trước đó.

Các đảng đối lập có quan hệ với tầng lớp nhân công chống lại tư nhân hóa, đã do dự trong việc chống lại sự nghiệp này, do ngại (làm như vậy sẽ) trao cho Thủ tướng cớ để (tuyên bố) một cuộc bầu cử mới. Thủ tướng vẫn thành công trong việc sắp đặt một cuộc bẩu cử mới và LPD đã giành được đa số ghế cả ở Hạ viện và Thượng viện. Vào mùa thu 1985, Nghị viện thông qua kế hoạch tư nhân hóa. Nakasone đã thành công trong việc làm cải cách tiến triển và tránh được thâm hụt về tài chính vào cuối những năm 1980[xlvi]. Bài Tomohito phỏng vấn một cộng sự của Thủ tướng Nakasone cung cấp một cái nhìn thấu suốt hơn vào thành công của cải cách hành chính thời kỳ đó.

Trước hết, đây là một (nắm bắt) thời cơ tốt. Cải cách của Thủ tướng Nakasone đã hội được với xu thế của toàn thế giới. Nhiều nước phương Tây cùng lúc đã bãi bỏ (sàng lọc) các quy định. Tại Hoa Kỳ chính quyền Reagan cổ động cho một chính phủ nhỏ (gọn) nhưng với năng lực dồi dào hơn. Cũng là lúc nhiều người nói về các căn bệnh của nước Anh. Tư tưởng về một nền kinh tế và một xã hội luôn được kiểm soát suy sút và thế giới nghiêng sang hướng hệ thống kinh tế tự do. Thủ tướng Nakasone đưa ra cho cải cách hành chính ở Nhật khẩu hiệu: “Hãy dọn sạch các di sản chính trị thời hậu chiến”. Đây quả là một nắm bắt thực tiễn kịp thời. Thứ hai, chúng ta có được một nhà lãnh đạo kinh doanh có sức cuốn hút đứng đầu Hội đồng cố vấn về thi hành cải cách hành chính, ngài Doko Toshio - như một biểu tượng của cải cách. Vai trò của Doko là rất đáng kể. Thứ ba, ngài Nakasone có quyết tâm chính trị theo hướng cải cách. Cung cách của Nakasone trong giải quyết vấn đề (cải cách) có lúc tạo ra những va chạm trong nội bộ Đảng của ông. Tuy nhiên năng lực nắm bắt, vận dụng thời cơ đã hỗ trợ Nakasone (luôn vững vàng)[xlvii].

So cuộc cải cách hành chính những năm 1990 với các cải cách trước đó (cùng) nhằm mục tiêu làm giảm thâm hụt ngân sách,Tomohito đã nêu bật sự “bất tín nhiệm công khai” của quan giời[xlviii]. Thủ tướng Hashimoto của Đảng LPD lên đứng đầu một chính phủ liên hiệp năm 1996. Dù không giành được đa số ghế, LPD đã tăng được số ghế trong  nghị viện. Các đảng khác trong liên minh cầm quyền, là đảng Xã hội và đảng Sakigake, đều mất nhiều ghế. Họ nhất trí xây dựng một khối đa số trong nghị viện nhưng không nhận một ghế nào trong chính phủ. Tất cả các đảng đều đưa ra lập trường cải cách, trong đó có (yêu cầu) giảm số bộ trưởng[xlix].

Lúc này Hashimoto lập một Hội đồng về cải cách hành chính nơi chính ông làm Chủ tịch. Không một quan chức nào tham gia Hội đồng này. Trong một báo cáo sơ bộ, Hội đồng kêu gọi “củng cố nội các, tư nhân hóa dịch vụ tiết kiệm qua đường bưu điện và bảo hiểm, chia  tách Bộ Xây dựng đang có nhiều quyền lực chính trị, và giảm số cơ quan thuộc chính phủ từ 22 xuống còn 13”[l]. Năm 1997, Hashimoto đã mắc sai lầm khi bổ nhiệm vào nội các một thành viên của Đảng LPD bị cáo buộc tội hối lộ. Điều này đã xói mòn sự ủng hộ Hashimoto và cuộc cải cách của ông. Cũng lúc Hashimoto còn bị đổ lỗi gây nên nạn suy thoái trầm trọng do “chính sách tài chính chặt” của ông[li]. Sự ùng hộ trong Đảng nhanh chóng bị ăn mòn. Chính vào lúc cần nhất đến sự ủng hộ của công luận, Hashimoto đã nhầm lớn. Như Tomohito đã giải thích: “Các đảng viên LPD đã nhận thấy có thể tự tung tự tác phá hủy kế hoạch cải cách”[lii]. Thủ tưống mới, Keizo Obuchi chỉ nói đãi bôi về cải cách, trên thực tế đã hành động ít.

Các tiến bộ tiếp theo đã có được nhờ cải cách hành chính 1999 khi Đảng tự do (Liberal Party) nhập vào chính phủ liên hiệp với LPD. Điều nay dẫn tới thông qua Dự thảo nâng cao hoạt động của Nghị viện và của hệ thống hoạch định chính sách do chính khách làm chủ đạo (Politician-Led Policy Making System không phải do viên chức trong biên chế chính quyền làm chủ đạo), Ichiro Ozawa, chủ tịch Đảng Tự do, đã đặt ra một số điều kiện nhất thiết, bao gồm “giảm ngay số Bộ trưởng từ 20 xuống 15”, để khiến nội các chóng đạt nhất trí hơn. LPD đồng ý giảm khởi đầu xuống 18, sau đó xuống khoảng 14 -17 vào năm 2001. Hai đảng lập ra nhóm thiết kế để xem xét tiến hành các cải cách khác. Ozawa đòi hỏi loại bỏ “chế độ chính phủ ủy quyền” -khi mà các quan chức sẽ trả lời chất vấn tại Nghị viện thay cho các thủ lĩnh chính trị, và đòi hỏi kiểm soát về chính trị mạnh hơn đồi với quan giới. Hai đảng cũng nhất trí lập ra một ủy ban thường vụ để đảm đương chính sách quốc gia trong Nghị viện - diễn đàn mà Thủ tướng và các nhà lãnh đạo đảng có thể thảo luận, theo (mô hình) của hệ thống Anh quốc[liii].

Phi tập trung hóa những năm 1990

Mặc dù ít được chú trọng hơn so với các cải cách hành chính được tiến hành sâu rộng, phi tập trung hóa ngày càng có được nhiều hơn sự quan tâm[liv]. Tháng 5/1995, Luật thúc đẩy phi tập trung hóa được Quốc hội ban hành. Chiểu theo luật này, Ủy ban xúc tiến phi tập trung hóa được thành lập trong thành phần phủ Thủ tướng để thực thi một chương trình phi tập trung hóa. Ủy ban bao gồm “các cựu thống đốc, cựu thị trưởng, các quan chức chính phủ và các giáo sư đại học”, do ông Ken Moroi, phó Chủ tịch Liên đoàn các ông chủ Nhật đứng đầu[lv]. Ủy ban dự kiến sẽ cân nhắc các mối quan hệ nội bộ trong chính quyền dựa trên các nghiên cứu học thuật và các vấn đề thực tiễn.

Tháng 3/1996,Ủy ban phát hành một báo cáo sơ bộ về phi tập trung hóa và đề xuất kiến nghị lên Thủ tướngHashimoto vào cuối năm đó. Bản kế hoạch đề xuất một quan hệ mới giữa chính quyền trung ương và địa phương bằng cách xóa bỏ ủy nhiệm (từ cơ quan chủ quản ở tru ng ương) và khuyến khích quyền tự trị ở địa phương, cả quan hệ cấp Hạt với Trung ương, lẫn quan hệ cấp Khu với cấp hạt[lvi].

Chuẩn bị cho chính quyền địa phương bước vào phi tập trung hóa

Chính quyền ở các địa phương đòi hỏi cải tiến cơ cấu hành chính và chính sách một khi họ sẵn sàng hành động như đã dự kiến trong kế hoạch phi tập trung hóa. Một số cuộc cải cách có liên quan được kết nối với các kế hoạch phi tập trung hóa. Thứ nhất, chính quyền Trung ương đã tạo ra một hệ thống mới của các “Thành phố hạt nhân” cho phép các đô thị dưới ngưỡng 500 ngàn dân được phép tiến hành những hoạt động như các thành phố trực thuộc Trungương[lvii], bao gồm giám sát các cơ sở điều trị, thanh sát hệ thống thoát thải nước, và phê chuẩn các dự án quy hoạch nhất định. Các thành phố này sẽ phải cung cấp dịch vụ công khám chữa bệnh mà trước đó không yêu cầu phải cung cấp. Thứ hai, chính phủ Trung ương đã thiết lập Liên minh các vùng lớn (Wide-Area Union System) để chính quyền ở các địa phương có thể cung cấp dịch vụ cho một vùng miền rộng lớn hơn. Các Khu có thể tạo ra một Liên hiệp nếu Thống đốc Hạt cấp phép. Các Liên hiệp như thế có thể chấp nhận chuyển giao quyền lực hoặc dịch vụ, cung cấp một cách thức cổ súy sự hợp tác giữa các chính quyền ở các địa phương. Tới tháng 6/1997, bốn Liên hiệp đã hoạt động. Cuộc cải cách thứ ba có liên quan là thay đổi luật để cổ súy liên kết tự nguyện giữa các khu. Cuối cùng, chính quyền địa phương đươc huy động vào cuộc cải cách hành chính để chắc chắn được rằng họ có khả năng tiếp thu một quyền tự trị tăng cường hơn, và họ có thể  thích hợp được với cải cách hành chính rộng rãi hơn ở quy mô cả nước[lviii]. Bộ trưởng Bộ Nội vụ được giao đảm nhiệm khâu cố vấn cho các chính quyền địa phương, tạo niềm tin rằng họ đã sẵn sàng cho thay đổi. 

Đánh giá hiệu quả Phi tập trung hóa lên nước Nhật

Chính quyền địa phương

Tháng 5/1998, Chương trình khuyến khích phi tập trung hóađược thông qua nhằm triển khai luật phi tập trung hóa. Nó kêu gọi hủy bỏ hệ thống ủy quyền từ trên và thay thế nó bằng hoạt động “ủy nhiệm theo luật pháp”. Đã có 561 chức năng ủy nhiệm của cơ quan trung ương bị hủy bỏ. Chương trình cũng đề xuất lập những luật mới hạn chế những tình huống cho phép chính quyền trung ương can thiệp vào công việc của các Hạt và các Khu. Kế hoạch phi tập trung hóa có một ảnh hưởng trọng yếu lên hoạt động của chính quyền địa phương ở Nhật. Rồi đây họ có tạo được nhiều hơn các chính quyền tự quản không, vẫn là một câu hỏi. Hầu hết các nhà quan sát đều chưa tin tưởng rằng cải cách rồi sẽ đem lại những hiệu quả mong đợi. Như thị trưởng của một thành phố nhỏ đã giải thích, “Phi tập trung là một ý tưởng rất quan trọng và chúng tôi chào mừng nó”[lix]. Tuy nhiên, ông này cũng chỉ ra rằng về cốt lõi, phi tập trung hóa được đưa ra “để làm dịu đi tình trạng tài chính của chính quyền trung ương”.Ông thị trưởng tiếp tục chỉ ra rằng chính quyền trung ương “cố hợp lý hóa” cắt giảm ngân sách trong chiêu bài phi tập trung hóa. Ông cho rằng một cuộc phi tập trung hóa thực sự đòi hỏi “cải cách tài chính làmhậu thuẫn”. Chính vì thế hầu như ai cũng đặt câu hỏi về sự thực lòng trong các cải cách gần đây. Sự ủy quyền từ trên sẽ chấm dứt. Tuy nhiên, các Khu và các Hạt sẽ còn phải thực thi các hoạt động được (Trung ương) ủy nhiệm. Hơn nữa, không có thực thể độc lập nào tồn tại để phân xử những tranh cãi trong quan hệ giữa Trung ương và địa phương. Ở Mỹ, (tổ chức theo) chế độ Liên bang, vai trò này hoàn toàn do Tòa án tối cao đảm nhiệm[lx].

Naohiko Jinno[lxi] chỉ ra rằng phi tập trung hóa thực sự và cải cách không thể xảy ra trước khi phi tập trung hóa về tài chính được triển khai. Tuy nhiên, cải cách tài chính đã bị trì hoãn cho tới khi các cuộc cải cách hành chính rộng rãi và phi tập trung hóa xảy ra. Vì vậy các quan chức tỏ ra ngờ vực rằng chính phủ thực sự nghiêm túc về cải cách. Điều này là đúng đắn nếu xét đến bản chất của khủng hoảng kinh tế và tài chính đang đối mặt với nước Nhật. Nỗi lo rằng cải cách ở Nhật tương đương với các cải cách mới về tư tưởng Liên bang ở Mỹ, nơi sự sắp xếp lại hệ thống liên chính quyền được đưa ra để giảm nhẹ vai trò của Liên bang, được xem là nhân tố làm lu mờ chính quyền cấp bang và cấp địa phương. Kết quả là cắt giảm thuế mạnh và các nỗ lực để giảm thiếu hụt ngân sách dẫn đến giảm đáng kể hỗ trợ của Liên bang cho các thành phố[lxii]. Bởi vậy chương trình này đổ bể khi ngân sách bị cắt giảm. Hẳn là sự tự trị ở địa phương được đề cao với sự mong đợi rằng các thành phố sẽ trở nên tự lực hơn. Tuy nhiên (cần thấy rằng) chính quyền địa phương ở Mỹ có được nhiều quyền tự trị hơn là ở Nhật.

Chính quyền ở các địa phương ở Nhật hạn chế về khả năng thông qua mức thuế ở địa phương có lợi cho họ. Trong khi phải cung cấp hầu hết các dịch vụ công, họ thiếu nguồn để theo đuổi các dự án của địa phương mình. Điều này không thay đổi trong điều kiện cải cách và các nhà cầm quyền địa phương sẽ vẫn phải đối phó với những ưu thế và các chính sách của các Bộ ở Trung ương. Điều này khiến Jinno đặc tả chế độ ở Nhật là một hệ thống “phi tập trung phục tùng trung ương” hơn là chuyển giao quyền cho địa phương[lxiii]. Ngay cả khi các cải cách hành chính sâu rộng hơn thành công trong việc làm cho uy thế của chính khách vượt lên trên khối hành chính quan liêu, khâu ra quyết định vẫn bám trụ ở các cơ quan Bộ tại Tokyo với những chương trình và chính sách chủ yếu thực hiện bởi chính quyền ở các địa phương.

Akira Nakimura[lxiv] tin rằng phân quyền đặt ra một đe dọa lớn đối với quyền lực (hành chính) quan liêu nên các Bộ ở Trung ương sẽ chống lại nó. Ông tin rằng phân quyền rồi sẽ xảy ra, không nhờ vào sự ban phát của chính phủ Trung ương, mà là một kết quả của toàn cầu hóa - quá trình đang làm lỏng lẻo sự ràng buộc của chính quyền ở địa phương vào Trung ương, nhờ (quá trình) chúng tương tác với các nhóm chính quyền và phi chính phủ trên bình diện quốc tế. Ông đề xuất, “những giao tiếp liên quốc gia ở cấp thủ đô sẽ mở rộng trong lĩnh vực hợp tác vận hành bởi các luật lệ quốc tế”[lxv]. Không mấy người chia sẻ sự lạc quan của ông.

(còn nữa)

Lê Thành dịch