...

CHÍNH PHỦ THỦ ĐÔ TOKIO

Tokio là một trong không nhiều thành phố tầm vóc toàn câu cai quản bởi chính quyền thủ đô[1]. Như chúng ta thấy, Nhật là một quốc gia tập trung (quyền lực) vào trung ương cao độ, mật độ dân số dày đặc, với công nghiệp và tài chính tập trung vào Thủ đô Tokyo. Sự tập trung vào kinh doanh và tài chính như phần quan trọng bậc nhất của trách nhiệm chính trị kèm với vai trò là Thủ đô của quốc gia đã dẫn tới sự tập trung thái quá vào các Phân khu trung tâm của Tokyo. Công cuộc xây dựng văn phòng trong giai đoạn bùng nổ (kinh tế) những năm 1980 chèn bật ta ngoài nhà cửa của cư dân và dẫn tới  tăng vùn vụt giá đất do giới đầu cơ và thầu khoán bơm giá lên cao[2]. Tokyo cũng được chứng kiến sự ồ vào của các tổ chức quốc tế đi kèm với việc nó nổi lên như một đô thị tầm vóc toàn cầu. Khó khăn chủ yếu mà Tokyo phải đối mặt là làm sao để khích lệ sự tăng trưởng cân bằng và một thủ đô phi tập trunghoặc đa trung tâm để giảm thiểu sự thiếu quỹ nhà ở, tắc nghẽn giao thông và vấn đề xử lý chất thải phát sinh do tập trung thái quá[3]. Cũng đã phải thừa nhận rằng chính quyền thủ đô Tokyo quá tập trung về mặt hành chính, dẫn đến những nỗ lực để phân quyền và chuyển giao (bảo đảm) dịch vụ và chức năng cho cấp Phân khu.

Tokyo gồm 23 đặc khu (ku) tương ứng với kinh thành Tokyo cũ, sau khi hợp nhất vào năm 1932, và quận Tama (ngoại ô phía tây) gồm 26 thành phố, năm thị trấn và một làng, và một số các đảo rải rác trên Thái Bình Dương[4]. Thành Tokyo và Hạt Tokyo đã hợp nhất để tạo nên chính phủ Thủ đô Tokyo năm 1943. Bảng 2 cho biết dân số của 23 đặc khu (nòng cốt của đô thị); thủ đô Tokyo hiện tại nằm trong các địa giới của Chínhquyền Thủ đô; và miền đất rộng hơn, là Vùng Thủ đô Tokyo (Tokyo metropolitan region) gồm cả ba Hạt lân cận là Saitama, Kanagawa, và Chiba. Vào 1995, Tokyo đã có gần 12 triệu dân; (trong đó) 23 đặc khu có gần 8 triệu dân, hay 2/3 tổng số dân cư vùng Thủ đô Tokyo có dân số 32 triệu, riêng Tokyo chiếm 1/3 tổng dân số này của Vùng. Mật độ của 23 Đặc khu là 13 ngàn người trên một cây số vuông, còn ở Tama là 3250 người trên một cây số vuông[5].

Dân số của mỗi Đặc khu giao động từ dưới 4 vạn người tới trên 60 vạn (xem bảng 3). Trong vài thập kỷ gần đây,dân số các Đặc khu có chiều hướng giảm. Tuy nhiên, điều tra dân số chính xác năm 1997 cho thấy các dân số các Đặc khu vẫn tăng lên 8400 người. Đó hẳn là do giá đất đã giảm và công việc ở ngoài phạm vi Tokyo trở nên ít hơn vì các trục trặc của nền kinh tế[6]. Các số liệu đã không tính đến những người vãng lai. Vào 1990, tổng số dân cư “giờ hành chính” (daytime) của Tokyo là khoảng 14, 5 triệu và khoảng 11,3 triệu trong 23 Đặc khu[7].

Bảng 2

Thay đổi về dân số, Vùng Thủ đô Tokyo (Tokyo Metropolitan Region) ( đơn vị 1000 người)

Sao lục từ Văn phòng quy hoạch thuộc chính quyền Thủ đô Tokyo, Urban White

Hồ sơ Thủ đô Tokyo (Tokyo:TMG, 1996), 14.

Cấu trúc Chính quyền Thủ đô Tokyo

Năm 1943, Thành Tokyo và Hạt Tokyo hợp nhất với nhau trong khuôn khổ “chính sách tập trung hóa thời chiến”. Trước đó, Thành Tokyo có thị trưởng được dân cử và Hạt có một thống đốc được bổ nhiệm[8]. Thủ đô

Bảng 3

Dân số các đặc khu, 1990

Ghi chú: Các Đặc khu in đậm là bày Đặc khu nằm ở trung tâm. Ba đặc khu vừa in nghiêng gồm khu vực trung tâm kinh doanh.

mới được cai trị bởi Chính quyền Thủ đô Tokyo (TMG). Sau khi chiến tranh kết thúc, TMG tiếp tục là chính quyền mạnh dù cuộc bầu cử Thống đốc từ nay được tiến hành. Đã không có một trào lưu đáng kể nào nhằm phi tập trung hóa TMG cho tới cuộc cải cách 1974, cung cấp bốn cuộc bầu cử thị trưởng cấp Đặc khu. Trước đó, các thị trưởng được Thống đốc bổ nhiệm và các Đặc khu hoàn toàn là các đơn vị hành chính trực thuộc (Hạt)[9]. 23 Đặc khu (ku) cùng thành cổ Tokyo được xem là những chính quyền đô thị đặc biệt và là duy nhất. Các đặc khu không có những quyền lực riêng và bình thường mà TMG thực hiện thay mặt cho chúng (các đặc khu). Chẳng hạn, TMG cung cấp sự bảo hộ về cứu hỏa, cấp thoát nước, và các dịch vụ vệ sinh công cộng trong 23 Đặc khu. Trừ bảo hộ về cứu hỏa, các dịch vụ vừa nêu được các chính quyền cấp Khu cung cấp trong khu Tama[10].

Các đặc khu và TMG cũng có được những cơ chế về tài chính có một không hai. Một số khoản có thông thường được thu bởi các Khu: thuế cư trú, thuế bất động sản và thuế tài sản – được TMG thu trong 23 Đặc khu và phân bổ lại qua sơ đồ điều chỉnh tài chính[11]. Tổng số thuế thu được từ ba loại thuế trên được chia giữa TMG và các văn phòng Đặc khu. Tỷ lệ phần trăm là 44% cho các Đặc khu (tổng giá trị điều chỉnh cơ bản/basic adjustmentamount) và 56% còn lại dành cho TMG. Mỗi Đặc khu khái toán thu nhập và chi phí cần thiết để cung cấp được các dịch vụ (công) cơ bản. Các Đặc khu có số dư đưa khoản phụ trội này vào một quỹ thặng dư để thêm vào quỹ phân bổ chung. Các Đặc khu có thâm hụt được nhận một khoản trợ cấp bù vào chỗ thiếu. Trong thời kỳ kinh tế “bong bóng”, một số Đặc khu có khoản dư đưa vào quỹ. Chẳng hạn, năm 1990 Shibuya đã đóng tới 1,981 triệu đồng vào quỹ điều chỉnh[12]. Sự điều chỉnh về tài chính như thế điều hòa các nguồn và đảm bảo một mức đồng đều trong cung cấp dịch vụ ở 23 Đặc khu hợp thành trung tâm Tokyo.

Các cải cách để phi tập trung hóa TMG

Hệ thống Đặc khu(Tokubetsu-ku) ở Tokio là duy nhất ở Nhật. Quan hệ giữa TMG và các Đặc khu khác với ở các Hạt khác cũng như ở các đô thị cấp quốc gia (Thành phố trực thuộc Trung ương)[13]. Sự chia tách về trách nhiệm và về cấp vốn đảm bảo dịch vụ công giữa TMG và các Đặc khu khác với cơ chế quan hệ giữa TMG và các chính quyền địa phương ở quận Tama. TMG cung cấp vụ trực tiếp xuống các Đặc khu một số dịch mà ở nơi khác được xem là của chính quyền cấp Khu. Các Đặc khu là đơn vị hành chính thuộc TMG. Ở thời điểm năm 1974, quyền lực của các Đặc khu được nâng cao tại các điểm: 1) bầu cử trực tiếp thị trưởng của Đặc khu 2) chuyển giao dịch vụ chăm sóc sức khỏe và giám sát thi công cho các văn phòng cấp Đặc khu 3) bãi bỏ chế độ cử nhân sự từ TMG xuống các văn phòng cấp Đặc khu[14]. Các Đặc khu khôi phục quyền quản trị nhân sự của mình và thiết lập cơ quan tổ chức cán bộ riêng của mình. Tuy nhiên, các Đặc khu vẫn còn có ít quyền tự trị. Năm 1990, TMG và các văn phòng cấp Đặc khu đề xuất với chính phủ Trung ương về tổ chức lại hệ thống cai trị Thủ đô. Việc này dẫn tới báo cáo số 22 của Hội đồng nghiên cứu hệ thống (chính quyền) địa phương, đề xuất rằng “cải cách sẽ mở rộng phạm vi của (những) doanh nghiệp được quản lý bởi cấp Đặc khu và sẽ giúp chúng trở nên độc lập hơn trong quan hệ (với TMG)”. Trên cơ sở chỉ thị như vậy, TMG và các văn phòng cấp Đặc khu đã thành lập một Hội đồng Thủ đô – Đặc khu để nghiên cứu và khuyến nghị về thay đổi trong cách thức mà Thủ đô sẽ được cai quản.

Năm 1992 một báo cáo sơ bộ đã được phát hành, và năm 1994 dự thảo báo cáo tổng kết đã được xuất trình lên Bộ Nội vụ và đã được thông qua. Năm 1999 các Đặc khu và TMG công nhận bản báo cáo tổng kết, sau đó nó được nội các chấp thuận và nghị viện thông qua. Các báo cáo kêu gọi chuyển một số dịch vụ và khoản thu cho Đặc khu và một quyền tự quản cao hơn cho các Đặc Khu trong năm 2000. Khi (chủ trương này) được thực thi, các Đặc khu sẽ trở thành hoàn toàn tự trị và không còn có một địa vị là một phân khu (trực thuộc) nữa. Tuy nhiên, các Đặc khu sẽ phải hoạt động như các Khu khác và trở nên tự lực hơn. TMG sẽ không tiếp tục đảm đương các dịch vụ đô thị thông thường để tập trung hơn vào các vấn đề quy mô toàn vùng[15]. Một báo cáo nữa  nhằm vào thay đổi hệ thống tài chính giữa TMG và các văn phòng Đặc khu.

Theo Hội đồng các Đặc khu Thủ đô Tokyo, có hai nhân tổ đã thúc đẩy cải cách. Thứ nhất, chính sách của nhà nước Nhật cổ súy phi tập trung hóa và quyền tự trị của địa phương. Tuy nhiên, nỗ lực để phân quyền cai trị của TMG đã đi trước các cuộc cải cách quy mô cả nước. Quan trong hơn, theo các báo cáo, có một yêu cầu mở rộng hơn quyền tự trị cho cấp Đặc khu nhằm cung cấp được những dịch vụ chất lượng tốt hơn, nhằm đi tới sự phát triển cân đối hơn ở Tokyo, và, để cung cấp sự tự quản lớn hơn. Giáo kèo hiện hữu giữa TMG và các văn phòng Đặc khu đã đóng góp sự rối rắm  mà chính quyền Tokyo đang chịu trách nhiệm về mặt dịch vụ, và cả một thiếu vắng trách nhiệm giải trình cho công dân, rồi các chính quyền Đặc khu (hiện có trình độ quản lý) còn thấp kém, và cả một sự thiếu tập trung của TMG về những vấn đề toàn Vùng, về các chính sách và về hành chính. Cứu cánh là phải chuyển các dịch vụ đô thị cơ bản đang do TMG thực thi sang cho các văn phòng cấp Đặc khu, nhằm trao cho các Đặc khu quyền kiểm soát tài chính lớn hơn, và định hướng lại cho TMG với tư cách một chính quyền toàn Vùng theo hướng thiết kế được hệ thống hai tầng nấc trong chính quyền Thủ đô. Trào lưu trao quyền tự trị lớn hơn cho các Đặc khu được gia tốc trong (tiến trính) cải cách 1974 nhờ vào  (cơ chế) trực tiếp bầu thị trưởng cho các Đặc khu[16]. Hãy còn nhiều vấn đề cần được chú trọng bởi các văn phòng cấp Đặc khu, TMG và chính phủ Trung ương để triển khai cuộc cải cách, bao gồm xem xét lại Luật tự trị địa phương – văn bản cơ bản để xác lập khuôn khổ của cai quản các địa phương ở tầm quốc gia. Sự tán thành các nguyên tắc cơ bản của cải cách xày ra năm 1990. Từ đó, TMG và các Đặc khu đã tìm cách nhận diện và đề xuất các thay đổi đặc thù trong chính sách và trong luật lệ và đạt được sự nhất trí của các bên có ảnh hưởng. Các dịch vụ đã được chuyển giao từ TMG sàng cho các văn phòng cấp Đặc khu gốm cả  quản lý chất thải, quy hoạch thành phố, giáo dục, chẳng hạn, đề xuất quyền bổ nhiệm giáo viên cho các trường (chuyển cho văn phòng Đặc khu chịu trách nhiệm)[17], và các quan điểm khác như điều hành các hố rác tự hoại và các dịnh vụ thoát nước. Yêu cầu của cuộc cải cách là chuyển các Đặc khu thành “các pháp nhân cơ sở tại chỗ”

Hệ quả của cải cách - một Tokyo phi tập trung hóa?

Về lý thuyêt, các cải cách cần tạo cho các Đặc khu khả năng trở thành những Khu hoàn toàn tự trị. Tuy nhiên, xuất phát một ngại ngần rằng cuộc cải cách đăng được đề cử có triển khai trọn bộ được không và nếu triển khai, chùng có mang lại các hiệu quả mong đợi không. Còn một câu hỏi nữa là liệu các Đặc khu có năng lực kỹ thuật hợp pháp để thực hiện tất cả những dịch vụ được chuyển giao. Chẳng hạn, đã có không nhiều sự kiểm định về giá hoặc những thay đổi về  nhân sự cần thiết để cung ứng được quy hoạch thành phố[18]. Vẫn còn quan ngại là các Đặc khu có biên chế đủ năng lực, có các nguồn tài chính và sự thành thạo về chuyên môn để đảm nhận tất cả các lĩnh vực của quy hoạch thành phố và các dịch vụ khác cho dù phải chịu sức ép phải giảm số lượng nhân viên[19] (Nhờ các biện pháp kinh tế của chính phủ Trung ương, các chính quyền địa phương đã giảm được nhân viên và mỗi Đặc khu được cấp một khoản (hỗ trợ) từ TMG).

Một quan ngại nữa là các nguồn tài chính liệu có đủ để chuyển cho các Đặc khu chi trả cho các dịch vụ. Sự giao quyền tự trị cần phài được cải cách tài chính đi kèm theo. Hệ thống tài chính hiện hành để cai quản Thủ đô (gồm TMG và các Đặc khu) đặt các Đặc khu vào một địa vị thuộc quyền (phục tùng) trong quan hệ với TMG. TMG hiện lại đang đối đầu với khủng hoảng tài chính trong cuộc suy thoái kinh tế và cuộc vỡ bong bóng về đất. Tổng thu của TMG đang giảm trong khi các chi phí bắt buộc lại đang tăng. TMG có trách nhiệm tiếp tục chuyển tổng số tiền điều chỉnh (hiện là44 phần trăm của ba thứ thuế tại đô thịdo cấp Hạt thu) và chi phí hiện tại đang tăng do cung cấp các dịch vụ được chuyển giao. Điều này sẽ đòi hỏi số tiền điều chỉnh cơ bản sẽ phải tăng đến khoảng 50 phần trăm để bù đắp cho khoảng 200 tỉ yên là chi phí thêm về dịch vụ phát sinh từ việc cung cấp các dịch vụ được chuyển giao[20]. TMG đứng ở cương vị được tuyên số tiền cần phải chuyển (cho các Đặc khu) và không hề rõ liệu TMG có đồng ý chuyển 50% của tổng số khoản tiền điều chỉnh. Vì thế, các Đặc khu có thể phải đối mặt với các trách nhiệm mà không có khoản thu cần thiết và không có được nguồn thu thuế để thuê thêm nhân viên hoặc cấp ngân sách cho các chi phí dịch vụ.

Đề xuất cuối cùng của Hội đồng Thủ đô – Đặc khu là cải cách hệ thống tài chính sẽ không diễn ra cho tới khi các dịch vụ được chuyển giao xong vào năm 2000. Nỗi lo các cải cách hành chính bắt nguồn từ (ý đồ riêng của) chính quyền Trung ương và TMG (chẳng hạn về tư nhân hóa và bãi bỏ bớt quy định) sẽ dẫn tới những cắt giảm (ngân sách) trong (đảm bảo) dịch vụ ở cấp Đặc khu. Sự tăng lên của quyền tự trị trên giấy tờ chưa chắc đã hiện diện thành quyền tự trị thực. Trên thực tế. các Đặc khu có thể ở vào tình trạng tồi tệ nhất vì họ phải giải trình về trách nhiệm về những dịch vụ đô thị mà họ không cung cấp nổi ở mức đòi hỏi, nều không cắt bớt bằng ngần ấy (tiền) từ các lĩnh vực dịch vụ công khác[21]. Hơn nữa, tình hình tài chính hiện nay của Nhật có thể phủ bóng lên các chính sách phi tập trung. 

Thêm vào đó, các Đặc khu có thể chịu trách nhiệm về xác định sự phân bổ lại tiền thuế giữa các Đặc khu này với nhau. Như bảng 4 trình bày, các Đặc khu phụ thuộc nặng nể vào hệ thống điều chỉnh về tải chính của Thủ đô, chiếm tới ¼ tổng thu của các Đặc khu. Tuy nhiên đã có một khoảng giao động rộng giữa các Đặc khu trong việc tổng thu tại chỗ của chúng xuất phát từ nguồn này, bắt đầu từ khoảng 1 hoặc 2% tới tận 40 %. Điều này có thể dẫn tới sự xung đột mãnh liệt giữa 23 Đặc khu với nhau. Một số Đặc khu nghèo hơn có thể không có đủ tiền để cung ứng các dịch vụ đô thị cơ bản.Điều này hẳn là hậu quả không mong đợi lớn nhất của cải cách của chính quyền Thủ đô. Các quan hệ liên chính quyền ở Nhật dựa trên văn hóa chính trị nhất trí (áp dụng chính sách mà các đảng đều nhất trí). Có vẻ như TMG sẽ phải những bất đồng giữa các Đặc khu về việc phân bổ các nguồn thu ra sao để đảm bảo công bằng và hài hòa trong các mối quan hệ[22].

Một mối quan ngại nữa là việc chuyển giao các dịch vụ thực sự sẽ xảy ra. Chẳng hạn, ở Nhật, việc gom rác và chất thải được xem là dịch vụ của cấp Khu. Tuy nhiên, TMG đang cung cấp dịch vụ nảy ở 23 Đặc khu[23]. Trong tiến trình cải cách, các văn phòng cấp Đặc khu sẽ đảm nhiệm dịch vụ này. Mỗi Đặc khu sẽ được đề xuất cung cấp một địa điểm chứa rác thải. Hiện tại, một

Bảng 4

Phân bổ từ hệ thống điều chỉnh tài chính Thủ đô - 23 Đặc khu

                                                              (đơn vị: hàng ngàn)

Nguồn: Trường chuyên nghiệp thuộc hệ văn phòng Đặc khu, Tài liệu hướng dẫn (1992;1998).

số Đặc khu như Shinjuku không có điều kiện để thực thi việc này. TMG sẽ tiếp tục cung cấp các hỗ trợ về kỹ thuật và tài chính để xây dựng các cơ sở hạ tầng này, nhưng các Đặc khu phải chịu trách nhiệm bảo trì và hoạt động. Điều này sẽ buộc các Đặc khu phải đảm đương một gánh nặng đáng kể, nhưng quan niệm chung là các chính quyền địa phương tự trị cần cung cấp tất cả các dịch vụ được xem là dịch vụ thông thường của các đô thị[24]. Tuy nhiên Liên đoàn vệ sinh (công cộng) lo sẽ mất quyền mặc cả và đối mặt với lương bổng thấp (của người lao động) hơn và phúc lợi (ngành) co lại.

Thay vì một hợp đồng với TMG, sẽ có tới 23 hợp đồng với từng Đặc khu, và một số Đặc khu sẽ có thể đi tới chỗ tư nhân hóa để tiết kiệm chi phí[25]. Vì thế, Liên đoàn Vệ sinh tìm cách trì hoãn hoặc chống lại sự chuyển giao dịch vụ.

Thiết lập sự cai trị quy mô Vùng cho Tokyo?

Ngoài việc cổ súy quyền tự trị của cấp Đặc khu, còn dự kiến các cải cách sẽ cải thiện khâu ra quyết định bằng cách giảm thiểu sự can thiệp của TMG vào các dịch vụ đô thị và chuyển sự chú ý của nó (TMG) sang các vấn đề và các chủ trương cấp Vùng. Cải cách hiện thời không đi xa được đến mức đưa Tokyo thành một chính phủ cấp Vùng thực sự[26]. Khuôn khổ hiện thời của sự hợp tác liên vùng vẫn ở mức một cuộc họp cấp cao hàng năm (the Metropolitan Summit) giữa các thống đốc của Tokyo và ba Hạt lân cận. Thư ký của cuộc họp cấp cao hàng năm là các thống đốc thay phiên nhau, và mỗi người trong họ có thể xóa đi những chủ đề trong chương trình nghị sự mà họ không muốn chúng được quan tâm (xem xét). Cuộc họp cấp cao của Vùng hiện chưa bàn tới một chủ đề nào đáng chú ý, và chưa thể hiện là một diễn đàn hiệu quả cho khâu ra quyết định cấp Vùng[27]

Tới lúc này, chưa có một nghiên cứu kỹ hoặc một đề nghị để tạo ra một thể chế cấp Vùng mới, điều chỉnh các ranh giới giữa TMG và cấp Đặc khu, hay loại trừ sự khác biệt giữa chính quyền địa phương tại Tama và tại 23

Đặc khu. Tuy nhiên có sự thừa nhận nhất định nhu cầu làm tốt lên khâu ra quyết định và một mong đợi là nó (khâu ra quyết định) sẽ được đề cập trong một nghiên cứu trong thời gian tới[28].

Hiện vẫn còn một đề tài triển vọng có thể sẽ khích động được, chí ít, sự hiệp đồng của bốn Hạt trong dùng các phiên họp cấp cao như cơ sở cho hiệp tác. Đó là di dời Thủ đô xa ra khỏi Tokyo. Nghị viện đã thông qua cơ sở pháp lý cho quy trình đề cử một địa điểm mới cho Thủ đô. Một số địa điểm đã được đề xuất và đang được xem xét. Hiện, có thực chính phủ Nhật thực sự muốn dấn tới với đề nghị này hay k hông, còn chưa rõ. Chính quyền Tokyo đang tỏ lập trường chống lại kế hoạch này một cách mạnh mẽ. Việc di dời được đề xuất như một giải pháp cho tập trung quá mực ở Tokyo. Cấp độ cao của tập trung khiến đất nước trở nên rất dễ bị tổn thương với trận động đất có sức phá hủy đến mức quét sạch cả trung tâm kinh tế và chính trị này của đất nước. Thêm nữa, hạ tầng cơ sở then chốt và các dự án phát triển là hòn đá tảng của nền kinh tế hậu chiến của Nhật. Việc chuyển (thủ đô hành chính) sẽ kéo theo dự án lớn là (xây dựng) cả một thành phố mới. Vì thế việc di chuyển của thủ đô sẽ là chiến lược tăng trưởng guồng máy tối hậu[29]. Tuy nhiên, trong thời cuộc này của bầu không khí kinh tế, việc di dời này chắc là khó xảy ra. Tuy nhiên, TMG và các Hạt lân cận đang quan ngại bởi đề xuất di chuyển (thủ đô) này, đặc biệt là từ khi chính phủ Nhật tiếp tục theo đuổi quy trình di chuyển (thủ đô) mà Nghị việc đã đưa ra[30].

Sự hợp tác cấp Vùng cũng bị ngáng trở bởi hệ thống tập trung cao độ của chính quyền địa phương ở Nhật. Trong lĩnh vực giao thông chẳng hạn, TMG không có được một sự kiểm soát thống nhất đối với việc quá cảnh Tokyo, việc hiện nay đang thực hiện bởi các công ty tư nhân và Đường sắt Nhật (một tổng công ty nhà nước đã tư nhân hóa).

Các Bộ như Bộ Xây dựng và Bộ Giao thông có các văn phòng cấp Vùng để dẫn dắt và kiểm soát chính sách đối với địa phương. Các bộ này không hiệp đồng công việc của họ với nhau và đang hủy hoại tính cố kết của các chính sách của TMG vì TMG (và các Hạt nói chung) được biên chế tổ chức về mặt chức năng sao cho phù hợp với (công tác của) các cơ quan chính phủ Nhật. Tới mức khâu kế hoạch phát triển Vùng tiến hành dưới sự chỉ đạo của chính phủ Trung ương. Các khâu kế hoạch cấp Vùng và ra quyết định có vẻ không được tiến hành ở TMG hay ở các phiên họp cấp Vùng, trừ khi chính phủ Trung ương theo đuổi các cải cách hành chính và các kế hoạch phi tập trung hóa, nhờ đó mà giảm thiểu các chỉ thị từ trên[31]

Hơn 30 năm đã qua kể từ công trình nghiên cứu sâu về TMG của William Robson[32] (được phát hành). Nhiều trong những phê phán quan trọng của ông vẫn còn có hiệu lực hôm nay, trong đó có 1) quy mô của các Đặc khu quá chênh nhau 2) thiếu sự tương ứng giữa các ranh giới của TMG với ranh giới của Vùng thủ đô Tokyo; 3) không có nhiều cơ sở hợp lý cho khác biệt về hệ thống của chính quyền địa phương ở Tama, như ở các Đặc khu trung tâm (nơi có nhiều cơ sở hơn để hệ thống chính quyên là khác nhau) 4) các nguồn tài chính do chính phủ Trung ương cung cấp cho TMG bị thiếu hụt)[33]. Giải pháp của Robson là nên tập trung cao hớn dưới một chính quyền Thủ đô ở nấc cao nhất được mở rộng về quy mô.

Peter Self[34] đã mô tả Robson như một “nhà dân chủ duy lý” người đã nêu bật thảo luận về chính phủ thủ đô nói chung nhưng các ý tưởng của Robson “thất bại ở cả London và Tokyo”[35]

|Self thiện cảm với khuyến nghị của Robson về một chính quyền mạnh cấp Vùng. Ông thậm chí đã đề nghị bầu trực tiếp chính phủ Vùng cho 8 hạt lớn của vùng thủ đô[36]. Chính phủ Vùng sẽ sở hữu quyền về lập kế hoạch, về các thị trấn mới, về giao thông và về bảo trì các giải xanh. Tuy nhiên, đề xuất này sẽ đòi hỏi thiết lập một chính quyền cho một khối dân cư lớn. Hiện đang có 20 triệu người trong ba Hạt lân cận. Bởi vì không có dấu hiệu rằng chính phủ Trung ương sẽ nhất trí với một đề xuất như thế, Self đề xuất “một hình thức lai ghép gữa chính quyền Vùng và khâu kế hoạch” tương tự như của vùng Region d’Ile de France, kết nối chính quyền Trung ương của Pháp với các giải pháp về kế hoạch hóa do các quan chức Paris đề xuất[37]. Căn cứ vào sự xa vời của một (hình thái) chính quyền Vùng như thế, Self đề xuất một hình thái mới của chính quyền thành phố Tokyo được cải tổ gồm 23 Đặc khu cùng với sự thiết lập một chính quyền Vùng quy mô lớn. Ngoài ra, ông tin rằng không chắc dân cư sẽ được hưởng đầy đủ “các lợi ịch về chính trị và tinh thần tự giác”[38].

TÓM LƯỢC VÀ KẾT LUẬN

Vào lúc các chính quyền thủ đô khác bị yếu đi hoặc bị giải thể, TMG trở thành điển hình cho mô hình chính quyền thủ đô tích hợp. Tuy nhiên TMG mới chỉ là bước ngoặt. 23 đơn vị hành chính thuộc quyền TMG đang đòi hỏi một quyền tự trị cao hơn. Chính quyền Trung ương tìm cách giao bớt chức trách nhưng lại cố giữ lại quyền hành. Các nỗ lực đem lại một tăng trưởng cân đối và hạn chế sự tập trung thái quá đang thu được những kết quả hạn chế trong khi Thủ đô tiếp tục mở rộng ra.

Tại thiên niên kỷ này, Tokyo bị kìm chế bởi đình trệ về kinh tế kéo theo căng thẳng về tài chính. Tokyo và Nhật Bản không phải là trường hợp duy nhất đang cân nhắc hệ thống liên chính quyền và cải cách cấu trúc chính quyền địa phương. Cho dù TMG hoạt động trong một cơ chế trung ương tập quyền (unitary state) với một văn hóa chính trị khác biệt, sức ép song đối giữa sự tập trung cao hơn và phi tập trung không xa lạ so với những gì đã xảy ra tại những vùng khác của thế giới[39]. Sự bành trướng đô thị không ngừng không kèo theo sự mở rộng ranh giới của thành phố. TMG quá to so với địa vị chính quyền một thành phố, nhưng nhiều trong những quan tâm của nó đang được hướng vào cấp các dịch vụ đô thị trong địa bàn 23 Đặc khu. Trong khi 23 Đặc khu có quá nhiều chỉ thị, thì các chính quyền địa phương ở khu vực Tama (ngoại ô phía tây của Tokyo và cũng trực thuộc TMG) lại có vẻ bị làm ngơ, bị buộc phải cung cấp các dịch vụ đô thị cấp khu (trong khi TMG vẫn cung các dịch vụ này trong địa bàn 23 Đặc khu), nhưng (các chính quyền địa phương ở Tama) lại không có khả năng hưởng sơ đồ bình đẳng tài chính đang đảm bảo sự ổn định tài chính ở địa bàn 23 Đặc khu. Trong thời kỳ căng thẳng về tài chính, TMG để xảy ra nhiều bất cập với nhiều Khu trong địa bàn Tama. Cùng lúc, TMG quá nhỏ để cai quản cả vùng Thủ đô mà, chí ít, gồm cả ba Hạt lân cận, trong khi một số người đang cho rằng TMG đồng nghĩa với cả 8 Hạt của vùng Thủ đô.

Nhu cầu hiện đại hóa hệ thống chính quyền Thủ đô, đã hiện hữu hơn 50 năm, dẫn tới gần một thập kỷ nghiên cứu và đàm phán giữa các Đặc khu, TMG, Bộ Nội vụ, Nội các, và Nghị viện. Năm 1998, Báo cáo tổng hợp về cải cách hệ thống Đặc khu của Tokyo đã được các đảng phái chấp nhận và được Nghị viện thông qua. Cải cách cần được tiến hành dưới ánh sáng của báo cáo này bao gồm chuyển giao các dịch vụ đô thị như quản trị chất thải và quy hoạch thành phố, hiện đang được TMG cung ứng, cho các văn phòng của Đặc khu năm 2000. Chưa tin tưởng được rằng các cải cách sẽ được triển khai đầy đủ. Các câu hỏi được đặt ra về 1) năng lực về chuyên môn và của cơ quan đó của Đặc khu (có đủ) để tiếp nhận các dịch vụ này 2) sự chuyển giao quyền lực có kéo theo cải cách về tài chính; TMG sẽ phải tăng số lượng tiền chuyển cho những Đặc khu mà hiện nay nó đang thu từ đó. Tuy nhiên, các quyết định về cấp tài chính vẫn đang bị hoãn lại cho tới sau khi các dịch vụ được chuyển giao để TMG sẽ ở vào thế được quy định số tiền được chuyển 3) việc chuyển giao dịch vụ đô thị liệu có thực sự xảy ra.

Một số Đặc khu hẳn sẽ không bảo đảm được các bãi thải, và Liên đoàn vệ sinh hẳn sẽ có đủ lực để cản sự chuyển giao dịch vụ này, điều sẽ dẫn tới tư nhân hóa phạm vi rộng và xói mòn sức mạnh của chính Liên đoàn này. Các cải cách có thể bị phê phán bởi bốn điểm sau: 1) có những nghi ngờ nghiêm túc liệu các Đặc khu có thể chuyển đổi được thành những Khu hoàn toàn tự trị hay không, nhất là khi họ trở thành độc lập hoàn toàn về tài chính đối với TMG. Ở đây có một lo ngại rằng các Đặc khu sẽ rơi vào một tình thế xấu hơn bởi vì mong đợi cao hơn nhưng vì các nguồn lại hạn chế, khiếnviệc thực thi các dịch vụ bị kém đi; 2) Các địa giới của TMG đã không còn bao quanh vùng đô thị theo đúng nghĩa. Dân số của Tokyo, tính theo phần cai quản bởi TMG, là khoảng 1/3 của bốn Hạt. Có một mong đợi là các cuộc cải cách sẽ làm tốt khâu ra quyết định ở cấp Vùng nhờ tạo điều kiện cho TMG tập trung vào các trách nhiệm “nấc cao nhất” cấp Vùng, không còn bị phân tán vào các chức trách cung cấp các dịch vụ của nấc thứ hai của dịch vụ đô thị.

Tuy nhiên, nhu cầu quy hoạch vùng và ra quyết định có hiệu quả trong phạm vi Hạt đang bị trì hoãn về nghiên cứu tiếp tục; 3) một hậu quả không mong muốn của cải cáchcó thể là xung đột lớn hơn nữa dạng hai bên hay nhiều bên, giữa các Đặc khu, TMG, và chính phủ Trung ương về vấn để phân bổ các nguồn thu và về các chính sách nào cần được ưu tiên (trong thực thi). Khi xung đột giữa các chính quyền địa phương luôn bị chỉ trích ở Mỹ, chẳng hạn, nó dai dẳng (tồn tại) trong văn hóa chính trị Mỹ, trong chế độ liên bang và trong dự kiến (của khối) lập pháp. Đây không hẳn do Nhật có thiên hướng nền chính trị nhất trí (dự kiến ý kiến các đảng khi thực thi một chính sách) và theo chế độ trung ương tập quyền; và 4) các cải cách không loại bỏ sự khác biệt giữa các chính quyền địa phương khu vực Tama và các Đặc khu trong TMG.

Các nhà chủ trương cải cách thủ đô như Charles Beard[40] và William Robson[41] trong thời gian dài vẫn cho rằng chính quyền thành phố nên gắn với thành phố và ngoại ô trong khuôn khổ chính phủ thủ đô một cổng (over-arching)[42]. Một quan ngại gần đây cho rằng điều này sẽ dẫn tới một nền (hành chính) quan liêu phì đại, thiếu hiệu quả và không sắn sàng đáp ứng (nguyện vọng dân cư).

Trường phái lựa chọn (hành chính công) là hiệu quả trong làm sáng tỏ những vấn đề của tập trung (quyền lực). Tuy nhiên, phi tập trung hóa dựa trên triết lý thị trường lựa chọn công không dẫn tới cải thiện hiệu quả tự quản mà dẫn tới  sự sao nhãng việc cải quản. Peter Self[43] cung cấp một tiếp cận thực dụng hơn cho cai quản thủ đô trong sự thừa nhận nhu cầu về chính quyền Vùng (tức là tập trung quyền lực), nhưng ông đặt dấu hỏi đối với sự loại trừ thành phố trung tâm then chốt nơi đề cao các ý thức dân sự. Murray Bookchin[44] đề cử một hiệu quả phi tập trung hơn, xem liên bang hóa đô thị như con đường để gặp nhu cầu hợp tác Vùng trong khi cổ súy một sự phi tập trung hóa cấp tiến hơn.

Điều cần có là một sự suy xét sâu hơn về làm sao để đề cao được sự hiệp đồng trong một vùng lớn hơn của Thủ đô, đồng thời đạt được một chính quyền địa phương hiệu quả hơn, sắn sàng đáp ứng (nguyện vọng) của dân cư. Dưới góc nhìn này, phong trào Chủ nghĩa khu vực mới (Chủ nghĩa khu vực trong điều kiện thế giới hội nhập -ND chú) ở Mỹ đã đề xuất một số hướng dẫn có thể khả dụng ở các nước khác[45]. Ở Mỹ, do những khó khăn trong thiết lập các chính quyền thủ đô, có những nghi ngại về hiệu quả của các chính quyền thủ đô ở nơi chúng tồn tại và sự hiện hữu của một hệ thống rất rời rạc và phi tập trung hóa của chính quyền địa phương, nên (ở Mỹ) các học giả và những nhà thực nghiệm đã chú trọng hơn về các vấn đề làm sao để đề cao sự hợp tác của chính quyền địa phương trong các thủ đô được chia tách (thành các đơn vị hành chính nhỏ hơn). Thay vì theo đuổi một mô hình đơn nhất, người ta tìm cách phát triển một chiến lược thích hợp với thực tiễn tại chỗ để cai trị, cốt sao đáp ứng được tính độc đáo của hệ thống chính quyền địa phương, các vấn đềm lịch sử và văn hóa của khu vực. Các giải pháp trải rộng từ cung cấp các dịch vụ chọn lọc (tiến hành bởi) có phối hợp (nhiều bộ phận) trong phân bổ thuế, cho tới các giao lèo tinh vi, hay các hội đồng thành phố. Mục tiêu vào cấu trúc tốt hơn của các mối quan hệ liên chính quyền nhằm giảm thiểu sự ganh đua giữa các thành phố (chẳng hạn về mặt phán bổ mức thuế) và nhằm (đạt) thể chế hóa quan hệ hợp tác. Trong một tầm nhìn dài hạn, thông qua những bước đi “sinh lợi”, có một hy vọng là chính quyền thủ đô sẽ được lợi không phải nhờ hợp nhất, mà nhờ chính phủ liên bang[46]. Như vậy một “chủ nghĩa địa phương” kiểu mới sẽ đi, tay trong tay với “chủ nghĩa phân quyền cho địa phương” kiểu mới[47].

Áp những triển vọng như thế vào Tokyo và gia cường các Đặc khu sẽ cổ súy được phi tập trung, nhưng sự thiếu cải cách về tài chính xói mòn nỗ lực này.Những công trình kinh điển về chủ đề này của Beard và Robson vẫn còn hữu ích để hiểu các quy trình đô thị và cai quản thủ đô ở Tokyo và các thủ đô khác. Và một số trong các “toa thuốc” đặc hiệu của họ kê cho Tokyo hiện vẫn có hiệu lực (chẳng hạn như Robson nói về kích cỡ của các Đặc khu, yêu cầu phải có cải cách tài chính, và loại bỏ cấp Đặc/chính quyền địa phương của khu vực Tama). Tuy nhiên, khuôn khổ về triết học cổ súy cho chính phủ thủ đô tích hợp để cai quản gồm thành phố  cấp Vùng (city-regions) đã không còn phù hợp với quy mô của xã hội đô thị trong thế kỷ 21. Hôm nay, các chính quyền Thủ đô không thành công bởi vì bất lực trong việc thiết lập hoặc mở rộng chúng về chính trị. Hơn nữa, các ranh giới của chính quyền thủ đô là quá rộng về không gian và về dân cư để có thể cai quản nổi. Điều này dẫn tới nhu cầu tính toán các phương cách khả dĩ đề cao các hiệp đồng song phương hoặc nhiều bên theo chiều ngang và chiều dọc giữa các chính quyền vói nhau, và cải tiến cơ chế giải trình trách nhiệm trước các công dân. Ở đây, các ý tưởng của Self và Bookchin chắc thích hợp hơn để thiết kể hệ thống cai quản thủ đô tại Tokyo và những nơi khác trên thế giới. (hết

Lê Thành dịch